國有資產管理和監督的主要法律問題
【摘要】近年來,我國國有資產流失現象十分嚴重,如何遏制國有資產流失,已成為社會關注的熱點。本文從剖析我國國有資產管理中存在的問題入手,指出我國國有資產管理體系不科學、資產評估制度不健全、收益環節管理薄弱及立法和執法不完善是造成國有資產大量流失的主要原因。針對這些問題,並結合我國實際,文章著重闡述了加強國有資產管理和監督的相應法律措施。
【正文】
當前,我國國有資產管理混亂,國有資產大量流失及浪費現象已經成為十分嚴重的問題。如何加強國有資產管理,堵塞國有資產的流失漏洞,是我國經濟體制改革中亟待解決的一個問題。本文試結合我國國有資產管理中存在的主要問題,就加強國有資產管理和監督的法律措施作一探討。
一、我國國有資產管理中存在的主要問題
***一***國有資產管理體系不科學,權責不明確
國有資產主要是指國家以各種形式投資形成的或依據法律取得的財產。國有資產屬於國家所有,即國家是國有資產所有權的唯一主體。但國家不可能直接經營或操縱國有資產的運轉,而要在國家授權範圍內由特定的主體來經營和管理國有資產,具體行使相應的權利。
在我國傳統體制下,政府部門對於社會經濟管理和所有權管理兩種職能的行使採取的是合一形式。儘管改革開放以來,我國在政府職能轉換上進行了一些改革,實行了政府所有權與企業經營權的相對分離,但從我國實際看,仍存在較大問題。首先,政府部門仍可憑藉雙重管理職能對企業進行各種形式的干預,國有資產的流動受到種種限制。其次,儘管規定了國有資產管理部門,即國有資產管理局,但由於缺乏科學的管理體系,國有資產管理總體處於條塊分割、多頭管理、職責許可權不清的狀態,造成事實上國有資產無人負責的局面。第三,在國有企業中,一方面是上級主管部門過多幹預,另一方面是所有者實際處於空缺狀態,資產管理不到位,致使國有資產權益缺乏有效的保護,從而使國有資產受到巨大損失。據有關部門統計,我國每年的國有資產流失量高達五六百億元,八十年代以來累計流失6000億元以上。[1]這種現象不僅嚴重影響國有企業轉換經營機制,也直接影響公有制經濟的鞏固和發展。
***二***國有資產評估制度不健全,國有資產大量流失
對國有資產進行準確的評估是國有資產管理的重要內容,由於我國還沒有健全的國有資產評估制度,因此,在企業進行股份制改造、進行國有資產產權交易以及在與外商進行合資經營或合作經營的過程中,普遍存在著低估國有資產價值,甚至無償佔有和使用國有資產的情況,導致國有資產大量流失,國家權益受損。主要表現為:
***1***對國有資產低價交易、折股或任意將國有股轉為法人股甚至個人股。如某企業國有資產原值近六百萬,加上現有的資金、材料等,總資產淨值約為1500萬元,但在轉制資產評估中,評定的資產淨值僅有65萬元。某家公司在改制時共募股1292萬元,其中國家股1116萬元,個人股176萬元,1993年該公司在紅利分配時將個人股紅利率提高到55%,把國家股紅利控制在7.5%,500萬元紅利分配額使國家股少分紅348.2萬元。據統計,去年排除國家股不上市的因素,國家股流失達五個億以上。[2]
***2***在涉及國有土地使用權、專利權、商標權等無形財產時,由於評估標準不明確,難以進行準確評估,被無償使用、佔用情況尤其嚴重。無形資產是國家耗費了大量人力和物力所取得的,是國有資產的重要組成部分,並且能夠通過轉讓、使用許可獲得增值。因此,對無形資產低估或不估,造成國有無形資產的嚴重流失。
***3***在中外合資和合作的過程中,一些地方和企業只顧眼前利益,對國有資產不進行評估或低估,從而使國有資產在合資企業或合作企業中所佔比例下降,國家權益受損。據報道,1994年全國一萬家實行中外合資的國有企業中,就約有七千多家未進行資產評估,按全國資產平均升值率54%推算,中方國有企業出資額少算了300億元。[3]同時,由於我國的資產評估制度存在漏洞,一些外商則利用在企業中所控制的購銷等權力,通過“高價進,低價出”等手法,向***轉移利潤,侵吞國有資產。在我國外商大多是以機器或裝置進行投資,據統計,有些省、市商檢部門在對外商投資裝置進行鑑定時,發現幾乎全部存在虛報裝置價格現象,一些裝置作價高出國際市場一倍或幾倍。如某市一外商報價為262萬美元的裝置,實際價值僅為50萬美元,高出實際價值五倍多。[4]
***三***國有資產收益環節管理薄弱,國有資產權益受損
國家是國有資產的所有者,因此,對國有資產享有佔有、使用、收益和處分的完全權利。如何保護國有資產並使其增值是國有資產管理的主要任務之一。但從我國實際情況看,由於國家沒有對國有資產的增值和虧損進行有效管理,國有資產權益受到嚴重損害。主要體現在以下方面:
***1***國有企業虧損嚴重,經濟效益持續下降。據有關部門統計,我國國有企業有三分之二存在明虧或者潛虧。1991年全國預算內國有企業虧損額為 1000多億元,如果加上企業掛賬及企業潛虧,總計可達2500多億元。[5]由於缺乏國有資產的有效的監督管理制度,一些企業的承包者、經營者、租賃者和領導管理者對企業資產任意支配、侵吞和浪費,甚至通過各種手法將國有資產轉化為個人所有,結果造成企業嚴重虧損。一些企業內部管理混亂,責權不清,生產效率低下,資產裝置浪費嚴重,企業大量虧損。據統計,我國國有資產負債率約為70%,流動資產負債率高達80%以上。[6]由於缺乏國有資產保值和增值制度,企業虧損沒有人承擔責任,最終只能由國家負擔損失。
***2***國有資產賬外資金數額相當驚人。由於國有資產佔用單位管理不嚴,大量國有資產沒有入賬,形成大量賬外國有資產。僅1994年以來,國有資產管理局通過產權界定就查出賬外資金470億元,重估資產後增值7340億元。[7]由於大量賬外資金的存在,公款私存、公款消費、回扣、貪汙等現象更為嚴重,國有資產大量轉入個人手中。據統計,在我國每年流失的國有資產中,僅個人回扣一項就不少於500億元。[8]
***3***國家稅款大量流失。國家稅款是我國國有資產的重要來源和組成部分,但從我國稅款徵收情況看,納稅人偷漏稅款問題卻十分嚴重。據統計部門分析, 私營企業和個體工商戶的偷漏稅面在百分之八十以上;集體企業的偷漏稅面在百分之五十以上;國有企業的偷漏稅面在百分之三十以上;外商投資企業的偷漏稅面在百分之六十以上。我國每年因此流失的國家稅款達1000億人民幣,相當於政府在12年內所欠下的全部內債。[9]另外,由於走私行為的大量存在,我國每年損失的稅收也在600億元以上。
***四***立法和執法不完善,國有資產缺乏法律依據和法律保障
近年來,我國在國有資產管理方面雖然已制定了一些法規,如“國有資產管理暫行條例”、“國有企業監督管理條例”等,但從總體上看,我國國有資產管理法律體系還不完善,無法為遏制國有資產的流失提供法律依據和法律保障。
***1***國有資產管理法規不健全。我國國有資產方面的法規,大多隻是部門規章,都是以暫行條例、管理辦法、暫行規定等形式存在,缺乏力度,有些不明確、不配套,不能適應國有資產管理的需要,從而使國有資產管理工作缺乏有力的法律依據。如對國有資產的管理授權、法律監督、特別是對違法者的制裁等尚無明確規定。另外,在某些法規中雖然提出了有關制度,如“國有股代表的委派和對國有資產的報告制度”,但配套法規至今尚未出臺。
***2***對國有資產應有的監督保護不力。在國有資產的經營管理過程中需要有強有力的法律監督,否則,國有資產的流失不可避免。在我國,對國有資產的監督體系可以由外部監督體系和內部監督體系構成:外部監督體系主要包括國有資產管理機構的監督、審計機構的監督、驗資機構及註冊會計師的監督等;內部監督體系主要是指企業內部監督機構如監事會的監督。但從我國實際情況看,外部監督不利,有些機構並未能起到監督作用。如有些註冊會計師事務所作假驗資證明的現象也時有發生。再從企業內部看,監事會的監督實施也遠遠不夠。由於企業中的國有股代表尚不明確,一些公司或企業中國有股代表缺位,對國有資產的流失難以控制。
***3***對國有資產的執法保護十分薄弱。由於缺乏國有資產的有效保護方法,在實踐中對造成國有資產大量流失的有關單位和責任者沒有及時進行制裁,追究應負的法律責任,國有資產流失難以有效控制。
二、加強國有資產管理和監督的法律措施
***一***建立科學有效的國有資產管理體系
科學的國有資產管理體系要求管理主體明確、職責分明。根據我國實際情況,並按照市場經濟體制的要求,我國的國有資產管理體系可以分為三個層次來組建:
***1***巨集觀管理體系。這一體系中的主體是國家,具體是指政府。但由於政府具有雙重職能,因此應使政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者的職能分開,將國有資產所有者管理國有資產的職能交由國有資產所有者代表專門行使,政府經濟管理部門和其他主管部門則應專門行使政府的社會經濟管理職能。這一原則在我國已基本確立,即國務院代表國家行使國有資產的所有權,作為國有資產所有者的總代表,具體由財政部和國有資產管理局行使國有資產所有者的職能,國家國有資產管理局專職進行相應的工作,並由財政部歸口管理。國有資產管理局應依據法律法規的授權,行使國有資產監督管理權。
***2***巨集觀經營體系。這一體系中的主體是國有資產經營機構。
我國的國有資產與其他國家相比,數量大、範圍廣,因此由國有資產管理局直接行使所有權也存在較大困難。可以依據我國的所有權與經營權分開的原則,將國有資產的經營權以授權或委託的法律形式交由國有資產經營機構行使。關於國有資產經營機構,一些經濟學家提出可以採用企業集團或控股公司的形式,這些設想在我國已得到體現。黨的十四屆三中全會決議提出:“按照現代企業制度的要求,現有全國性總公司要逐步改組為控股公司。”十四屆五中全會《關於制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2001年遠景目標的建議》中提出:“把專業經濟管理部門逐步改組為不具有政府職能的經濟實體,或改組為國家授權經營國有資產的單位和自律性行業管理組織。”一九九六年二月,全國首家國有資產經營公司-華星集團正式運作。該集團由中國機電裝置總公司、汽車貿易總公司等八家大型物資企業為紐帶組建,集團以出資者的身份成為成員企業資產的投資主體,對成員企業實行股權管理。當然,這些企業集團或控股公司還可以依據產權關係向下發展自已的子公司或孫公司,形成控股體系。
***3***微觀經營主體。這一體系中的主體是擁有國有資產的企業。具體的國有資產的經營管理需要由企業最終實現。
這種多層次的管理體系,可以改變國有資產主體不明確的現狀,是防止與減少國有資產流失的有效途徑。但要使國有資產管理體系有效地運轉,僅僅分清國有資產的主體還顯然不夠,還必須明確這些主體的職權和職責,並使其形成既相互制約又相互獨立的法律關係。
國有資產管理機構是經國務院授權的國有資產管理者,它以國有資產所有者代表的資格,對國有資產主要行使組織協調、資源配置及監督管理的職能,它要接受全國人民代表大會代表全體人民對國有資產實行的立法管理和監督,同時對國務院或授權機構負責並報告工作。從其職權看,國有資產管理局應主要負責產權登記統計,財產清查,掌握產權變動情況,管理國家財產。
國有資產經營機構是經國有資產管理機構授權的國有資產經營者,作為國有資產的投資主體,它是構成國有資產管理體系的關鍵一環。國有資產經營機構作為特殊的企業法人,對於國有資產管理機構,它是經營者,對於企業,它則是國家出資者的代表。從其職權看,應主要對國有資產的經營和使用進行管理,對國有資產的增減、變動、經營效益等情況進行考核檢查,保證國有資產的完整和增值。
為了不影響國有企業或含有國有資產的企業的獨立法人地位和獨立自主的生產經營權,國有資產經營機構一般不應直接從事生產經營活動,它與所屬企業只有基於投資、控股、參股基礎上的產權紐帶關係,沒有行政隸屬關係,它應根據國有資產的出資額來參與經營決策。
國有資產經營機構和國有資產管理機構之間的關係是法律上的代理與被代理關係,即國有資產經營機構在授權範圍內依法對國有資產進行經營管理活動,並以國家投入的資產及其增值後形成的國有資產,對外承擔責任。國有資產管理機構對國有資產經營機構應依法進行監督檢查,如發現超越許可權或失職瀆職現象應及時採取措施制止。這種管理監督體系有利於解決國有資產管理主體不明, 職責不清及國有資產多頭管理,無人負責的問題。
***二***健全國有資產評估管理制度
嚴格而又科學的資產評估制度是管理國有資產的重要前提。從我國來看,由於缺乏完備的資產評估管理制度,既難以保障國有資產的合法權益,又不利於企業之間的平等競爭。因此,應從以下方面著手健全國有資產評估制度:
首先,應制定科學的資產計算評估辦法。這種評估辦法應參照國際上的通行作法,並符合我國實際情況。尤其對土地使用權、工業產權等無形財產的計算評估辦法應充分考慮無形財產的特點,並根據其類別的不同加以區別。
其次,應加強資產評估機構和資產評估制度的建設和管理。在我國有權對資產進行評估的機構主要包括註冊會計師事務所、商檢機構、審計機構及專門設立的資產評估機構。從我國目前情況看,應當允許這些機構根據職責範圍對國有資產進行估價,以防止國有資產在評估環節上流失。根據我國國有資產管理體系,國有資產評估機構可以劃歸國有資產管理機構管理監督。需要注意的是,在我國現有情況下,商檢機構主要對進出口的商品進行鑑定,因此,它對國有資產的管理作用主要體現在防止外商投資企業利用 “高價進,低價出”侵吞國有資產,以及防止我國企業向***轉移國有資產。根據現行法律規定,資產評估機構只能基於有關部門的指定或委託和有關當事人的申請才能進行評估,這就很難真正發揮其在國有資產評估中的作用。因此,我國國有資產評估應實行一種強制評估制度。對實行股份制改造的企業、進行中外合資合作的企業及進行產權制度改革的企業的國有資產實行強制評估。為保證這一制度的實現,應以法律或法規形式加以規定,而且對不依法進行資產評估的企業應當規定相應的制裁措施。
第三,應當有計劃地對我國現有國有資產進行大規模的清產核資。考慮到我國國有資產數量大、範圍廣的特點,可以分步實施。但對實行股份制改造的企業、中外合資合作的企業及進行產權制度改革的企業,都必須對企業資產進行認真核查,核查結果應由國有資產管理部門確認。國有資產管理部門要加強對國有資產產權的界定和產權登記,確保國有資產不流失。另外,除我國境內的國有資產外,我國***的一些企業也佔用了大量的國有資金,並通過其經營形成一定數量的增值資產,這些資產當然也是我國國有資產的組成部分,對這些資產也應進行相應的評估,並建立相應的管理監督制度。
***三***完善國有資產的保值和增值制度
國有資產是我國公有制的基礎,因此,必須維護國有資產的權益,並進一步實現國有資產的保值和增值。從我國目前實際看,應做好以下工作:
1、對國有企業,不論實行何種經營責任制,都要簽訂國有資產保值增值指標承包合同,把企業的經濟效益和國有資產保值緊密聯絡起來,明確企業對國家承擔的義務和責任,以杜絕企業的短期經營行為。對發生國有資產嚴重流失的企業,要依法追究經營者的責任。
2、建立國有企業經營評價和考核體系。從總體上考核國有企業對國有資產的經營狀況,對國有企業的財產保值狀況進行監督評價,健全定期資產清查制度,及時瞭解國有資產的盈虧和報廢問題,並及時分析其原因,找出相應解決辦法,對違法行為應給予必要處罰。
3、完善國有企業的內部領導體制。國有企業作為國有資產經營的最基本單位,應當按照《公司法》的規定逐漸建立以股東會、董事會和監事會組成的內部領導體制,形成企業內部互相制約、互相配合、分工負責的管理機制,以強化對國有資產的保值增值約束機制。尤其是企業的法定代表人應對企業法人財產及淨資產的保值增值承擔責任。另外,在國有企業經營者、領導者離職、離任時要認真實行審計制度,對其經營失職行為及侵佔國有資產的行為要嚴格依法進行制裁,並及時追回被侵吞的國有資產。
4、認真清查各企業事業單位的賬外資金,堅決取締“小金庫”,對有關責任人員要給予一定製裁。國有資產管理部門和政府有關部門要積極採取措施,主要是加強金融方面的監督管理,有關金融單位如銀行、信用社等,應對各單位的賬戶進行嚴格管理。但為了保證企業事業單位正常經營活動的需要,筆者認為應當允許企業事業單位保留一定的交際費及招待費用,可以使其制度化,公開化,列入單位的公開賬。
5、強化稅收的徵收管理,堵塞稅款流失漏洞。在實踐中應嚴格執行我國《稅收徵收管理法》的有關規定,並嚴格按照稅法規定製裁偷漏稅的行為。同時應積極宣傳我國現行稅法,提高企業和公民的納稅意識,保證國家的稅收利益不受侵犯。
***四***加強國有資產的立法和執法保護
加強國有資產的立法和執法保護,應當成為加強國有資產管理,制止國有資產流失的重要措施。
首先,要加強國有資產管理的立法。目前應儘快由全國人大通過《國有資產管理法》。作為國有資產管理的基本法,它應體現以下原則:
***1***國有資產不可侵犯原則。國家財產神聖不可侵犯,是我國憲法和民法所確立的基本原則。這一原則在《國有資產管理法》中也應有所體現。按照這一原則,必須分清哪些是國家財產,哪些是企業法人財產,而且必須以合法的方式把國有資產轉化為企業法人的財產。因此該法應對國有資產的定義,範圍及國有資產的轉化作出明確規定。
***2***國有資產管理的效益原則。國有資產的管理主要在於從根本上保證國有資產的保值和增值,因此該法應對國有資產的考核和增值作出具體規定。具體應包括國有資產保值增值管理辦法,國有資產考核檢查辦法,國有資產流失查處辦法等。
***3***國有資產管理中的所有權和經營權分離原則。在我國現行體制中,國有資產所有權的代表與國有資產的經營者共同參與國有資產的管理,如果兩者產權界限不清,就會妨礙國有企業真正享有自主經營權。因此《國有資產管理法》必須按此原則對國有資產的管理進行規定。
其次,建立和完善國有資產的法律監督體系。從外部監督體系看,要明確國有資產評估機構、驗資機構及註冊會計師等實施監督的法律責任,使之在驗資或評估的過程中真正有效地發揮監督作用,監督國有資產管理部門或企業領導者是否違反國有資產管理法,利用職權謀取私利或玩忽職守造成國有資產流失。從內部監督體系看,應創造實施法律監督的各種必要條件,如儘快明確企業中國有股的代表者,以便使之能夠進入股東會、董事會、監事會,有職有權地參加管理監督。
第三,應加強國有資產管理的執法保護,運用各種法律手段保護國有資產。對於侵犯國有資產情節嚴重,構成犯罪的必須依法追究刑事責任;對於侵犯國有資產不構成犯罪的,也應依法追究民事和經濟責任,尤其有必要要求有關單位和個人返還國有資產,並對由此造成的國有資產損失進行賠償。
【註釋】
[1][8][9]參見《經濟法制》1995年第1期《國有資產流失原因及對策》。
[2][3][4][5]參見《經濟法制》1995年第7期《國有資產流失憂思錄》。
[6]參見《經濟日報》1996年3月16日。
[7]參見《經濟日報》1996年2月2日。