加強對稅務稽查權力執行監督與制約的思考

任何一項權力的行使都必須受到監督，權力缺少監督必然產生腐敗。稅務稽查作為稅務管理的重要環節，具有“外反偷騙、內防不廉”雙重職能，加強對稅務稽查權力執行的監督與制約，既是規範稅收執法的需要，也是加強稅務幹部隊伍建設的一種重要手段。如何加強對稅務稽查權力執行的監督制約，是當前稅務部門必須研究的一項重要課題。

　　一、當前稅務稽查權力執行監督制約現狀及存在問題

　　近年來，稅務稽查工作形成了以選案、檢查、審理、執行四分離為主的內部執法監督制約機制，對促進稽查權力的依法規範執行起到了一定的作用。但是，目前稅務稽查由於受執法環境、監督手段、人員素質等因素的影響，對稽查權力的監督制約還相對弱化，產生了一些不廉行為，甚至還導致了個別刑事案件的發生。究其原因：

　　1、稽查權力分解不盡合理，缺少相對制衡。雖然稽查按照選案、實施、審理、執行等程式進行了“四分離”，對稽查執法權力進行了分設和許可權劃分，初步形成了分工負責，互相配合，互相制約，體現了對稽查辦案全過程的相互制衡和監督。但是，上述四環節相分離的工作機制只是在同一個稽查局內部形成的，權力依然還集中在稽查部門，這樣的“權力鏈”極易使問題被“內部消化”，不能對稽查執法權力運作過程實施有效的監督、制約，不能起到真正制衡的作用。

　　2、部門監督制約不夠到位，外部監督乏力。現行對稽查案件的審理主要由稽查內部審理部門和上級重大案件審理委員會及其辦公室負責，各地對劃分案件審理的許可權設定標準不一，有的對稽查內部審理許可權設定過大，有時達到標準案值需提請上級審理卻被指定下級審理，造成內部監督不到位。外部監督常常形同虛設，被查單位常常懾於稽查部門的權力，對執法中的不當行為大事化小、小事化了，紀檢監察部門往往掌握不到真實情況和實質內容，只能做做形式上的工作。

　　3、稽查執法空間較大，法規制度還不完善。目前稽查執法工作仍然依據1995年國家稅務總局出臺的《稅務稽查工作規程》，對如何實施稅務稽查各環節執法行為的監督制約沒有具體的法規性條文，使得實際操作缺乏應有的權威和剛性。加之《稅收徵管法》規定的稅務稽查處罰的自由裁量權過大，給稅務稽查人員的執法隨意性留下了過多的餘地，也給違法違紀留下了較大的空間。

　　4、監督制約手段落後，考核指標不完善。目前稽查“四環節”相互監督制約主要是通過對相互間傳遞的資料進行稽核和審查，稽核和審查主要靠人的經驗和業務素質進行判斷，存在很大的人為因素。有的問題不是從資料上能反映出來的，存在主觀因素和隨意性。雖然稅務稽查資訊化建設不斷加快，但目前其功能仍體現在簡單錄入狀態，滿足不了對稽查工作監督的要求。同時，對稽查工作的考核也不完善，稽查質量難以真實反映。考核不能實現預期的效果，甚至出現稽查質量考核指標與實際稅務稽查工作質量不對稱的現象。比如，檢查的深度一直是稽查工作控制的難點問題，目前主要採取複查的手段，從複查的差錯率來衡量檢查深度，而複查由於受多種因素的影響，再加上覆查率有限，就難以全面衡量檢查深度。

　　二、強化對稅務稽查權力執行監督與制約的有效措施

　　（一）加強思想教育，提高規範執法意識

　　加強思想教育、強化責任意識，是提高辦案質量、強化稅務稽查監督和制約的根本。由於稅務稽查工作特殊性，稽查人員稍有不慎就會陷入不廉的泥潭。因此，必須結合實際情況，開展多種形式的思想教育，做到警鐘長鳴。首先，要加強理想教育，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，過好權力關、金錢關。其次，要加強職業道德教育，逐步實現職業道德認識向職業道德行為和習慣的轉化，自重、自省、自警、自勵，構築反腐倡廉防線。第三，要加強法制教育，克服執法的隨意性，增強秉公執法的自覺性。第四，要定期輪崗。稽查崗位是稅務系統的重要崗位，長期在這種崗位上工作，容易產生特權思想，工作打不開情面。通過輪崗，有利於激勵稽查人員不斷學習、積極進取，有利於將思想素質好、稽查業務強的同志充實到稽查工作崗位上來，增強稽查工作的活力。

　　（二）完善監督制約機制，強化內部監督

　　要在認真貫徹落實稽查工作制度的基礎上，進一步建立和完善各項監督制約機制，加大案件複查力度，強化對執法權力的制衡，防止不廉行為的發生。

　　1、嚴格落實制度，深化執法制約。針對稽查選案、檢查、審理和執行四個環節的業務流程、操作程式、辦案許可權、質量標準、執法責任等有關規定，進一步研究細化，出臺一系列稽查工作規程和稽查工作制度，有效規範檢查人員的執法權，促進稽查執法的規範、公正和效率，目前江蘇省國稅稽查系統制定完善了一系列些行之有效的制度，筆者認為，值得借鑑和推廣。如：《稅務案件限時辦結管理辦法》中規定了對稽查四環節的完成時間，《稽查系統專案化檢查實施辦法》為檢查人員規定了程式化的檢查內容，《稽查建議制度》促進了對納稅人規範化的稅收管理，《稽查工作底稿制度》提高了稽查的工作質量……一系列制度的落實使稽查工作的每一個環節、每一個步驟都有章可循，既保證了稽查人員正確行使執法權，又防止了稽查人員濫用職權，保證了稽查權力的依法、規範、有序運作。此外，稽查人員依託CTAIS2.0徵管軟體中稽查模組，對稽查案件實施全過程、全方位監控管理，初步實現了機器管事、制度管人、人機結合的管理模式，強化了對稽查行政執法權的制衡與監控，深化了對稽查執法的制約。

　　2、完善案件複查，加大檢查制約。按照“內外監督、兩級監控”的目標，完善案件複查複審制度，可以在上半年由市級稽查局組織對縣（區）局上年稽查案件開展複查複審，下半年由市、縣局法規、監察等部門牽頭組織對市、縣（區）局稽查局當年檢查案件開展複查複審，利用有效的監督機制，對考核期間內已查結並作處理的案件進行全方位的案件複查。要規定對稽查案件複查的達標比例，如一般案件複審率2%，大要案件複審率4%等。通過全面深入案件複查，查出稽查案件中的存在問題，糾正檢查中的不足，區分不同情況對相關責任人員進行責任追究，加大對稽查人員執法權的監督，規範稽查人員的行為，確保執法不出錯，幹部不出事。

　　3、完善執法檢查機制，突出過程監控。成立執法檢查領導小組，明確專人，專門負責稽查異常資料資訊的監控和考核，形成以異常資料分析-核查-複核-整改-追究為核心的執法檢查機制。充分研究稽查考核指標體系，分析執法過錯資訊，及時核查整改，定期通報，突出對程式合法性、實體規範性和適當性、執法效率性的監控。

4、試行“一案雙查雙報告”，強化內控制約。積極探索與監察部門建立查辦涉稅違法案件的聯絡制度，探索建立“一案雙查雙報告”制度，規定對涉稅案件實施稽查中，發現的直接舉報稅務人員有廉潔問題的、檢查中發現有稅務人員廉潔問題的以及重特大案件和區域專項整治中發現有不廉行為的，實施“一案雙查”，對有關線索和事項及時報告紀檢監察部門，擴大案件檢查的監督效力，加強對重點崗位、重點人群、重點環節、重點時期的監督制約力度，著力構建稽查反腐體系，強化稽查自身的內控制約。

　　5、積極推行績效管理，提升工作績效。建立科學的稽查績效考核體系，正確引導稽查工作方向，切實改變給稽查下達收入任務或以收入完成情況作為考核稽查工作主要指標的做法，結合稽查相關工作制度的要求，出臺績效管理的具體辦法，按照以人為本的原則和科學、規範、高效的要求，對稽查各項工作指標進行分析，制定科學、標準化的稽查工作績效考核指標，進一步增強其可操作性。以深化稽查績效考核為突破口，充分挖掘稽查人員的潛在能力，引導稽查部門通過查處高質量稽查案件來促進稽查工作水平的提高，有效提升稽查工作質量與效率。

　　6、創新執法制約制度，提高風險意識。試行稽查重要執法事項錄音錄影制度，充分利用配發的錄影照相裝置，配備必要的錄音、儲存裝置，對稽查重要執法事項或環節如文書送達、調取賬簿資料、談話詢問、強制執行等實行錄音錄影。其目的，一方面規範約束幹部執法行為，防止權力濫用；另一方面為處理納稅人投訴、執法考核評議提供直接的視聽證據。規範賬簿資料調取與保管辦法。針對納稅人賬簿資料調取與保管中的問題，制定賬簿資料調取與保管的具體規定，規範手續，完善措施，明確責任。

　　（三）拓寬監督渠道，有效實施外部監督

　　稅務稽查工作直接面向社會、面向納稅人，每位稽查人員的工作作風與言行舉止，直接關係到稅務部門整體形象，為此，實施稽查執法外部監督，已成為稅務機關黨風廉政建設工作的重要組成部分。

　　1、搞好勤廉雙述雙評。定期邀請已查結的被查物件，開展向納稅人述勤述廉、請納稅人評勤評廉活動。開展“勤廉雙述雙評”活動是進一步加強稽查隊伍建設，全面提升反腐倡廉工作水平的必然要求。實踐證明，這種由納稅人來當裁判員，變內部評議為外部監督，對稽查人員勤政廉政情況進行評判的工作值得繼續探索和豐富完善。

　　2、深化稽查政務公開。進一步營造公平、公正、公開的稅收環境，以公開促公正，杜絕“暗箱操作”。通過網際網路、報紙、電臺等多種媒體，全面推行稽查職責公開、紀律制度公開、權利義務公開、救濟方式公開、查處結果公開為主要內容的稽查政務“五公開”。尤其是要加大對處理結果的公開力度，增加稽查辦案處理的透明度，讓舉報人或納稅人及時瞭解案件查處結果，將稽查執法辦案置於人民群眾和社會各界的廣泛監督之下，增強稅務稽查工作的透明度，真正實現“陽光稽查”。

　　3、推行實地回訪制。稽查部門領導和紀檢監察有關人員要積極走訪重點被查單位，瞭解檢查人員在檢查過程中的表現，虛心聽取並接受納稅人對稅收工作的意見和建議，不斷改進工作作風和工作方法，對群眾反映稽查人員違法違紀問題，要認真落實，堅決查處。

　　4、完善廉政反饋辦法。探索實施稽查廉政反饋單制度，著力提高稽查廉政反饋單使用的實效性。取消以往稅務幹部進戶檢查時隨同檢查通知書一起將廉政反饋單送達企業，再由企業在檢查結束後填寫並寄送紀檢監察部門的做法，改由檢查結束後，由稽查部門向紀檢監察室報送已作出稅務處理並查結戶名單，由紀檢監察部門統一寄送廉政反饋單並彙總反饋意見。此舉變稽查事中監控為事後監控，徹底消除被查物件以往在接受檢查時有話不敢說的疑慮，加大對稽查幹部執法行為的監督力度，進一步完善幹部廉政監督體系。