東盟內部爭端解決機制的內容與侷限性分析論文

　　東南亞國家聯盟***Association of Southeast Asian Nations***，簡稱東盟***ASEAN***。成員國有馬來西亞、印度尼西亞、泰國、菲律賓、新加坡、汶萊、越南、寮國、緬甸和柬埔寨，其前身是馬來亞***現馬來西亞***、菲律賓和泰國於1961年7月31日在曼谷成立的東南亞聯盟。以下是小編今天為大家精心準備的：東盟內部爭端解決機制的內容與侷限性分析相關論文。內容僅供參考，歡迎閱讀!

　　東盟內部爭端解決機制的內容與侷限性分析全文如下：

　　2012年中國-東盟自由貿易區貿易額逾4000億美元，至今中國已經成為東盟的第一大貿易伙伴，中國與東盟的經濟合作基礎不僅緣於雙方的政治基礎，而且受到各自內部政治環境影響，因而東盟內部政治環境對中國與東盟的關係具有重要意義。東盟成員國在經濟和文化等領域存在著共同利益，但在領土、資源、民族等方面也存在著較為廣泛的衝突和分歧，成員國之間關係呈現出脆弱性。因而如何協調東盟成員國之間利益，平衡成員國國家利益與地區利益，成為東盟內部亟待解決的問題。東盟內部爭端解決機制在這種情況下應運而生，但在實踐中，東盟內部爭端解決機制並未派上用場。作為一種制度安排，東盟內部爭端解決機制功能的發揮與其組織建構密切相關。

　　東盟內部爭端解決機制實質上是東盟成員國國家利益的協調機制。“國家利益是國際關係與國際法研究的核心概念，是國家制定對外目標與開展政治、經濟、法律等各方面合作的重要依據和決定因素。”

　　〔1〕國家利益不僅是國際關係結成的出發點，而且是國際組織及其制度的基礎。國際組織及其制度都是圍繞著特定的共同利益而建立起來的，同時為組織成員的利益服務。國家間關係要受到規則、制度的約束，這些規則和制度就是國際法。實質上，國際關係的法律表現形式即國際法律關係，而國際法就是國家之間的法律。正是基於國際關係和國際法本源上的聯絡，因而筆者試圖通過介紹東盟內部爭端解決機制的內容，從國際政治學的角度對其侷限性進行解讀。

　　一、東盟內部爭端解決機制的內容

　　東盟的主要目標是“維護和促進區域和平、安全和穩定”,“大力加強政治、安全、經濟和社會文化的合作，提高區域的防禦力”.〔2〕提高地區防禦力，強調地區和平是東盟構建安全共同體的重點所在，東盟為實現安全共同體提出了其地區安全設計：一是東盟與外部國家之間的關係;二是東盟成員國之間的關係。而東盟成員國關係的關鍵之一就在於東盟內部爭端的解決。

　　著名學者斯蒂芬克·拉斯諾指出，機制是“在某一特定問題領域裡組織和協調國際關係的原則、規範和決策程式”.〔3〕其中原則是關於事實、原因、公正的信念;規範是以權利和義務定義的行為標準;規則是對行動的特別的指示和禁止;決策程式是作出和應用集體選擇的普遍實踐。從這一涵義而言，東盟內部爭端解決機制在制度設計上包含了三個方面內容：爭端解決的原則、爭端解決的機構、爭端解決的程式。

　　1.東盟內部爭端解決機制的適用範圍

　　東盟內部爭端解決機制適用範圍是成員國之間的爭端：“成員國應儘可能通過對話、磋商、談判的方式，快速、和平地解決所有爭端。”〔4〕本文所探討的是適用於 《東南亞友好合作條約》，不涉及東盟檔案解釋與使用的爭端及解決程式。

　　存在幾個需要強調的問題：一是涉及東盟特定文書中的爭議應通過該文書規定的機制和程式解決，即排除適用 《東南亞友好合作條約》 及附件。二是不涉及任何東盟檔案的解釋與使用的爭端應按照 《東南亞友好合作條約》 及其規定的程式和平解決。即 《東南亞友好合作條約》 對這一類爭端的管轄權具有強制性。三是除另有規定外，涉及東盟經濟協議的解釋與適用的爭端應按照 《東盟增強爭議解決機制議定書》解決。四是除 《東盟憲章》 另有規定外，“成員國有權採取聯合國憲章第三十三條 ***1*** 規定的爭端解決模式和爭端成員國參與的其他國際合法檔案規定的爭端解決模式以和平解決爭端”.

　　〔5〕這一規定即成員國解決內部爭端除了適用 《東盟憲章》 規定的爭端解決機制外，並不排除 《東盟憲章》 以外其他檔案的適用。事實上，上述規定，既符合經濟爭端解決的本質，即排他性和具體操作性，同時又照顧到政治爭端解決的特性、自願性和靈活性。

　　2.東盟內部爭端解決的原則

　　本文所指東盟內部爭端解決的原則，主要依據是 《東盟憲章》 和 《東南亞友好合作條約》，〔6〕本文所指東盟內部爭端解決的原則既包括以正式書面檔案所作出的規定，還包括東盟在解決內部爭端實踐中所形成的原則。

　　和平解決分歧或爭端，反對訴諸武力或以武力威脅，不僅是現代國際法重要原則之一，也是東盟解決一切爭端包括內部爭端的基本原則。 《聯合國憲章》 第三十三條規定了要依據相關安排，通過協商、談判等和平方式解決爭端。 《東南亞友好合作條約》 第四條和第五條也明確指出“和平解決分歧或爭端;反對訴諸武力或以武力相威脅”; 《東盟憲章》 作為東盟成立以來第一份具有普遍法律意義的檔案，也明確了東盟解決內部爭端的一般原則：“成員國應儘可能通過對話、磋商、談判的方式，快速和平地解決所有爭端;東盟國家應在盟約規定的合作領域內保持、建立爭端解決機制。”〔7〕東盟內部爭端解決的原則實質上包含了兩方面內容：解決爭端的基本規則是和平解決，即以武力以外的方法解決爭端;解決爭端的具體方式既包括談判與協商、調查、斡旋和調停、和解等政治的解決方法，也包括仲裁和司法的法律的解決方法。這一基本原則不僅要求成員國應通過和平方式解決爭端，同時意味著爭端當事方應保持克制，不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動。

　　東盟對內部爭端解決原則的選擇，筆者認為可以歸於以下原因：一是和平解決爭端既是現代國際法的重要原則，也是國際社會發展的趨勢;二是和平解決爭端不僅損益成本最低，而且對國家和地區穩定和發展影響最小;三是和平解決爭端促使成員國可以在較為緩和的氛圍中進行談判或協商，結果容易被雙方接受，可以避免爭端激化，保持事態的穩定性;同時談判協商的結果往往是爭端當事方博弈的結果，爭端當事方在利益上互有得失和牽制，這為和平解決爭端提供了可能的基礎。

　　3.東盟內部爭端解決的機構設定為了通過東南亞地區內部程式來解決爭端， 《東南亞友好合作條約》 為此作出了機構設計：將建立一個專門負責處理爭端的高階委員會。

　　高階委員會的組成。高階委員會由東盟締約國各一名部長級代表組成;經高階委員會認定，非東南亞國家也可各出一名部長級代表直接參與爭端討論;高階委員會人員的任命及更改通過各締約方協商。 《東南亞合作條約高階委員會議事規則》 規則三第一款中涉及的高階委員會代表和規則三第二款中涉及的締約國代表，經高階委員會認定可以直接參與爭端討論的，成為高階委員會代表。

　　高階委員會主席的產生。高階委員會主席應是締約國代表，並且擔任東盟常任委員會主席;或是東南亞地區非成員國的高階委員會代表，依據 《東南亞友好合作高階委員會議事規則》 也可能任命其為主席。

　　高階委員會的職責。高階委員會的職責是關注和處理有可能破壞地區和平與和睦的爭端或局勢。高階委員會處理內部爭端的主要方式有：一是向有爭議的當事方建議適當的解決措施，如斡旋、調停、調查或調解;二是高階委員會也可以直接參與斡旋，或者在爭端當事方同意的情況下建立調停、調查和調解委員會。高階委員會決議得以執行的前提條件是爭端當事方都同意簽署條款適用於解決其爭端。

　　4.爭端解決的程式

　　爭端解決的程式是國際組織討論，審議爭端問題，作出決定的工作程式。會議制度、決策程式和表決制度三項內容，不僅構成了東盟高階委員會的議事規則，而且形成了東盟內部爭端解決程式的重要內容。

　　***1*** 會議制度。

　　《東南亞友好合作條約高階委員會議事規則》 中規定了高階委員會為解決爭端舉行會議的基本問題，如會議人員的組成及產生、與會程式、會議主席的產生、會議議程安排及會議記錄。

　　會議人員組成及產生。高階委員會會議的法定組成人員就是高階委員會所有代表。委員可由會議正式的委託書授權代表，成為候補委員和顧問。非東南亞國家和非爭端直接參與國可以通過書面請求高階委員會主席作為會議觀察員，除非高階委員會另有決定，只有經高階委員會一致通過，觀察員才具有會議發言權。

　　與會程式。根據 《東南亞友好合作條約高階委員會議事規則》 規定，會議的召開由高階委員會主席主持，主席在收到規則九〔8〕中所指確認書後，應在六週內召開高階委員會會議，在會議前三週通知所有規則四〔9〕中涉及的與會代表和人員，通知應附有協議書的副本和討論的確認書。

　　會議安排及記錄。高階委員會會議應在主席所屬國家舉行或通過高階委員會決定在其他地方舉行。除非高階委員會另有決定，每次會議舉行期間會議締約國都應設有祕書處，每次會議的組織費用應由舉辦會議的締約國承擔，每次會議應籌備和議定會議程式記錄。

　　***2*** 決策程式。

　　儘管 《東盟憲章》 和 《東南亞友好合作條約》 中對內部爭端解決的程式未做詳盡的規定，僅規定成員國有權採取 《聯合國憲章》 第三十三條第一款規定的爭端解決模式和爭端成員國參與的其他國際合法檔案規定的爭端解決模式以和平解決爭端，但 《東南亞合作友好條約高階委員會議事規則》 中對爭端解決的程式作了專門規定。

　　東盟爭端解決程式的啟用應滿足以下前提條件：

　　第一，高階委員會首先應根據 《東南亞友好合作條約》 第十四條至十六條對爭端事實進行認定，並且爭端解決的程式只能由爭端當事方啟動。

　　第二，爭端當事方如若尋求啟用爭端解決程式應通過外交途徑，與高階委員會主席和其他締約方進行書面協商。書面協商應包括一個詳盡報告，內容包括：交與高階委員會爭端的性質;爭端的當事方及各自的主張;高階委員會根據條約對爭端作出認定的基礎;締約方通過外交途徑，至少應在14天內優先作出協議書，進行書面通告。

　　第三，當主席收到協議書後，應當對爭端當事方及書面協商報告中的各項內容進行確認。

　　第四，爭端當事方除了遞交確認書外，還應提供確認書內容的說明。除非已經收到爭端當事方的確認書，否則高階委員會不會進行進一步的事項。

　　第五，如果主席為直接參與爭端的締約國代表，主席應在會議開始時經會議一致通過，主席應移案辭職。

　　第六，“經 《東南亞友好合作條約》 及 《東盟憲章》 中規定程式無法解決的爭端，應將該爭端提交東盟峰會作出裁決。”〔10〕***3*** 表決制度。東盟內部爭端解決機制的表決制度是全體一致通過，這是一種協商一致的方式。 《東南亞友好合作條約高階委員會議事規則》 中規則十九明確規定，所有決議應通過高階委員會一致通過。

　　《東南亞友好合作條約》 中也規定，爭端當事方及其他東盟成員國都應通過頻繁的對話磋商和談判，尋求一致的意見達成決議。協商一致是一種非正式決策的方式，“是東盟成員國之間經過協商，不用投票決定，而達到意思一致 ***consensus*** 或無正式反對意見 ***no-objection*** 通過決定的決策方法”.〔11〕東盟內部爭端解決機制的表決制度有兩個特點：一是不通過投票決定，只要求成員國對須協商的問題表示同意;二是在非基本問題上持有不同意見的成員國不提出正式反對意見的，允許其以解釋或保留的方式提出，並予以記錄。東盟這種表決制度的特點表明爭端當事方擁有對其他參與方都贊成的方案的否決權，若在短期內爭端參與方不能達成一致，不同意少數有不同意見但又不反對時，仍然被認為是一種一致，該方案可以被視為解決方案實施。

　　首先，協商一致是東盟為處理內部爭端即協調成員國之間利益關係的一種嘗試。東盟成員國力量對比差距大，因而權力分配不平衡，東盟作為國際組織具有整體性，既要尊重各方意願又要平衡彼此利益，因而需要通過協調一致達成共識。基於這樣一種目的，也可以說正是東盟內部的這種權力分配決定了東盟選擇協商一致作為表決制度的重要原則。

　　其次，協商一致的特點增加了爭端當事方在分歧或爭端上達成協議的可能性。當爭端當事方各自主張差異較大時，不反對某種解決方案比支援某種解決方案更容易達成。“協商一致的做法較為靈活，迴旋餘地大，不要求少數服從多數”,〔12〕不是依靠權力迫使爭端一方放棄主張，而是基於利益相互妥協，但相互妥協顯然是消極躲避問題，不是爭端或分歧的解決。

　　***4*** 監督程式。 《東盟憲章》 第二十七條規定，東盟祕書長對東盟內部爭端解決機制有監督權。但東盟祕書長不能單獨行使，應在東盟祕書處和其他東盟機構的幫助下行使監督權，監督對東盟內部爭端解決機制作出的裁決、建議和決定的遵守情況，並向東盟峰會報告。任何受不遵守東盟內部爭端解決機制作出的裁決、建議和決定影響的成員國可將該爭端提交東盟峰會作出裁決。 《東南亞友好合作條約高階委員會議事規則》 第十五條規定，高階委員會召開會議時締約國都應設定祕書處，締約國必要時可尋求東盟祕書長的協助。

　　監督機構。東盟祕書處是“服務於東盟各成員國的行政機構，監督由這一區域組織啟動的計劃和綱領，協調保證東盟專案和活動的有效執行”,〔13〕而東盟祕書長是東盟祕書處的首席行政官，儘管東盟祕書處是東盟的行政總部，但並不是最高執行機構，管轄範圍雖大，但實際起決定性作用的權力較少，而東盟峰會卻是東盟的最高決策機構，是由成員國的國家或政府首腦組成。顯然條約中東盟祕書長並未發揮很大作用，而東盟峰會對爭端裁決的遵守有最高決定權。而高階委員會作為專門負責解決爭端的常設機構卻對爭端裁決遵守情況無權力管轄，實際上是削弱了其作用。

　　二、東盟爭端解決機制的侷限性

　　1.原則的侷限性

　　首先，和平解決爭端的原則受到東盟其他原則的制約。以柬泰衝突為例，柬泰爭議邊界地區頻發武裝衝突，作為區域組織的東盟積極開展調解和促進工作，試圖發揮其維持地區穩定與和平的職能，以此做為契機在內部爭端解決機制方面樹立典範，但泰國和柬埔寨並未因東盟調解而緩和，反而因邊境爭端不斷升級最終引發流血衝突。這一結果是東盟內部爭端解決機制發揮功能的失敗，究其原因在於，東盟成員國認為東盟對爭端的介入，是對東盟不干涉成員國內政的核心原則的衝擊，可以說東盟不干涉成員國內政的原則限制了內部爭端解決機制功能的發揮。新加坡前外交部長賈亞古馬 ***S.Jayakuma***r 認為“東盟成立以來其成員國之間沒有發生大規模軍事衝突的一個原因就是堅持了互不干涉原則”,〔14〕但也恰恰證明了，東南亞地區的和平並不是東盟和平解決爭端原則發揮了關鍵作用。

　　其次，東盟內部爭端解決的原則缺乏強制性，受制於利益關係。從東盟解決內部爭端的實踐來看，東盟成員國對內部爭端解決原則的態度，主要取決於兩個因素：一是成員國自身的利益。當內部爭端解決原則有利於成員國自身利益，與成員國國家利益一致時，成員國自然會訴諸於東盟內部爭端解決機制。反之，則會另尋途徑。二是東盟其他成員國的壓力。個別成員國對內部爭端解決原則的態度也會關係到其他成員國在地區的利益。當個別成員國違背已經達成的爭端解決原則時，可能會受到其他成員國的外部壓力。由於制裁機制的缺失，可以說東盟成員國的認可態度並非來自於懼怕制裁。

　　2.機構限制化

　　首先，高階委員會功能發揮受爭端當事方限制。正式的組織機構能夠形成一種規範性的程式準則，儘管根據 《東南亞友好合作條約》 賦予了高階委員會的法律地位是處理爭端的常設機構，但在實踐中，東盟這一機構設計幾乎未被派上用場，缺失具體的職責義務規範。同時 《東南亞友好合作條約》 第十六條規定，除非經有關爭端各方同意，否則解決爭端的方法和程式都不適用。可以看出，高階委員會不能自行履行職責，其作用發揮以爭端當事方自願和同意為前提。

　　其次，高階委員會人員組成的非法律化。高階委員會由各締約國部長級人員組成，“但並未限制為專業法律知識背景的法律人士，因而若尋求訴諸於高階委員會，司法解決爭端的方法仍受到侷限”;〔15〕高階委員會成員不限定為法律人士，因而成員也可能是政界人員，政界人員的決定和主張都會受到各國利益及國內政策的影響，作為國際組織機構的東盟高階委員會也不可迴避地受到權力因素的影響。

　　東盟成員國經常將爭端訴諸於國際法院而非高階委員會，儘管將爭端訴諸於國家法院沒有違背 《東南亞友好合作條約》，因為條約第十七條規定並未排除可以將爭端訴諸於法院的做法，但在解決內部爭端的實踐中，這一做法證明高階委員會的權力被架空，功能發揮受到侷限。東盟成員國訴諸於國際法院的優勢在於，國際法院是司法機構，其裁決對爭端當事方都具有約束力。另外，通過國際法院解決爭端，爭端當事方可以更好地控制整個程式，而非因為國際法院的仲裁快捷、廉價和簡單化。國際關係現實主義的代表者漢斯·摩根索認為，國家利益是國家行為的基本指導方針，所有的國際協議都取決於締約國遵守的意願，因為國際協議都是有條件性的，因而東盟成員國訴諸於國際法院的行為可以說，不僅在於國際法院在處理東盟內部爭端上具有優勢，關鍵在於國際法院的這種優勢有利於爭端當事方的國家利益。東盟國家之間關係相對處於協調狀態，原因不是“運用瞭解決具體爭端的某種與眾不同的方式，而是通過各自與外部力量聯合相互制衡的結果”.〔16〕

　　3.爭端解決程式的非正式性

　　東盟內部爭端解決機制的目的是通過合作的方式維護地區和平和穩定，從相關檔案規定可以看出，東盟內部爭端解決程式呈現出東盟方式 ***ASEAN Way*** 的特點。東盟方式是東盟在處理地區內國家間衝突的過程中形成的外交行為方式，東盟內部爭端解決程式呈現的東盟方式的特點主要體現在其非正式性。

　　首先，東盟在內部爭端解決程式中慣用外交途徑。外交途徑是指通過談判、協商、締結條約等政治方式進行國際活動。 《東南亞友好合作條約高階委員會議事規則》 中強調爭端當事方若尋求啟動爭端解決程式，應通過外交途徑與其他締約方溝通。外交途徑解決爭端是主權國家之間的自願行為，具有靈活性;也是主權國家和國際組織之間的談判，談判中涉及政治博弈的行為，並且內部爭端解決程式沒有一個超國家規則來約束成員國，因而約束性較小。其次，從爭端程式的運轉來看，東盟倡導的是一種無核心的內部爭端解決機制，爭端解決程式的啟動要通過各締約方的溝通，在方式上強調外交和溝通，而淡化規則的強制約束性，實質上是為了追求和保障成員國之間的地位平等，防止霸權即核心力量在地區出現。

　　其次，程式上沒有強制爭端當事方必須將爭端訴求於高階委員會。 《東南亞友好合作條約》 第十七條指出，不排除爭端當事方訴求於 《聯合國憲章》 中第三十三條第一款的解決方式，並且鼓勵與爭端有關的締約方在採取 《聯合國憲章》 中規定的其他方式之前，應首先主動通過和平談判方式解決爭端。制裁機制的缺失，是東盟爭端解決機制強制效力缺失的主要原因。國際關係新現實主義理論認為，如果存在違背規則能獲得巨大的相對利益，付出的代價又比違反規則損失的利益小的情況時，追求相對利益的爭端當事方就會採取違背規則的行為。一旦爭端一方違背規則，被欺騙一方就會對東盟解決爭端的方法和模式失去信心，對追求自身的利益變得迫切，也會使爭端當事方競相追逐相對利益，而使絕對利益變得不太重要。即使爭端當事方重新信任爭端解決機制，也需要通過反覆的博弈才能恢復到之前的合作模式。

　　4.制裁機制

　　監督程式的規定在於保證裁決有效執行，同時對違背裁決的行為進行制裁。根據爭端當事方是否有條約義務達成某種特定的解決方法，可以將爭端解決的方法分為自願解決和強制性解決兩種方法。從 《東南亞友好合作條約》 和 《東盟憲章》 相關規定來看，東盟解決內部爭端的方法顯然是一種自願解決方法，但這並不意味著在自願的程式下，爭端當事方是不受裁決結果約束的。 《東盟憲章》 規定，任何受不遵守東盟爭端機制作出的裁決、建議和決定影響的成員國應該將爭端提交東盟峰會做出裁決。

　　爭端一方可以向東盟祕書長尋求協助，並向東盟指控不遵守裁決的一方。但東盟內部爭端解決機制並不包括制裁機制，沒有對爭端當事方違背裁決制定懲罰規則，制裁機制不僅是條約法律約束力的重要體現，也是裁決機構發揮作用的重要措施，制裁機制不僅能預防爭端當事方相互欺騙，而且對於試圖在機制中得到合作收益的爭端當事方來說，可以降低解決爭端的成本，這樣相比起沒有制裁約束可以更進一步增加合作收益;如果沒有制裁機制，爭端解決機構的權威性僅來自於利益協調後各方的認可，就很難得到實際的保障，也不利於爭端的實際解決。

　　三、結語

　　從國際政治角度而言，東盟內部爭端的解決實際上取決於成員國國家利益之間，以及國家利益與地區利益之間的博弈。東盟內部爭端解決機制作為一種規範，既是對成員國行為的約束，又是對博弈各方最後收益的保障，是成員國之間權力鬥爭的重要組成部分。東盟內部爭端解決機制儘管有侷限性，但其具有兩方面的重大意義：一是其預見性。隨著東盟成員國之間相互依賴的程度加深，發生衝突的機會也隨之增多，東盟的內部爭端解決機制可以避免讓衝突升級。

　　因為成員國若不想讓衝突影響國家間關係，就必須按照普遍接受的原則解決問題，就可以控制問題態勢，使問題具有可預見性。“可預見性有助於增進交往，並且有序地促進因交往而不可避免地產生的衝突”.〔17〕二是合法性。“國際法在重大利益衝突中，可能對國家沒有什麼約束力，但是它往往會影響國家政策的制定。”東盟成員國希望通過〔18〕內部爭端解決機制證明自己的國家行為具有合法性，並且指責其他成員國的行為缺乏合法性，法律協議並非沒有作用，國家行為往往以此為其合法性依據。

　　東盟作為一個區域性國際組織，其發揮作用和影響力的首要前提是內部關係的協調，而內部關係協調的最大障礙是內部爭端。東盟的內部爭端解決機制作為一種制度規範，包含了爭端解決的原則、機構設定、決策程式等內容，是解決東盟內部爭端的重要規則。可以看出，東盟內部爭端的解決儘管受制於深厚的歷史、宗教、民族等多重因素，但更依賴於爭端解決機制功能的發揮。如何充分發揮現有東盟內部爭端解決機制的功能，揚長避短，是筆者今後在研究中將繼續探討的問題，因此，本文從國際政治和國際法角度對東盟內部爭端解決機制的組織建構和侷限性進行了簡要介紹分析，以期起到拋磚引玉的作用，在今後的研究中可以提出建設性建議。
 

　　參考文獻：

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