淺析水利工程招投標業務
一、水利行業招投標業務的重要性
2000年我國制定實施了《中華人民共和國招投標法》規定，在中華人民共和國境內進行工程建設專案，包括專案的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要裝置、材料等的採購，必須進行招標，作為關乎國計民生至關重要的水利工程自然也包括在內。水利工程招投標活動應當遵循公開、公平、公正的原則。自2008年四季度，我國公佈了10條經濟刺激措施，投資總額超過4萬億元，發揮新增中央投資的拉動作用以實現“擴內需、保增長”。為管好用好新增中央投資，投資專案的招標投標工作亟需規範。
國家建設專案實施招投標制度，是提高財政性投資專案效益和工程質量的重要措施，也是防止工程施工中出現腐敗問題的有效手段。它不僅能為業主選擇好的供貨商和承包人提供幫助，而且能夠優化資源配置，形成優勝劣汰的市場機制，其本質特徵是“公開、公平、公正”和“充分競爭”。將近十年的實踐證明，招投標制度是比較成熟而且科學合理的工程承包發包方式，也是保證建設工程質量標準，加快工程建設進度，取得理想經濟效益的最佳辦法。國家、行業協會及地方政府都在積極推動招投標規範建設，相關地方政府也出臺了相關法律法規積極推動這項工作，有利於確保國家財政性建設資金得到有效運用，防止建築經濟活動中的無序狀態。
二、當前水利行業招投標業務存在的問題
所謂招標投標，是指採購人事先提出貨物、工程或服務採購的條件和要求，邀請眾多投標人蔘加投標，並按照規定程式從中選擇交易物件的一種交易行為。招標，是眾多采購方式中最重要的一種，它是業主選擇最合理供貨商、承建商或勞務提供者的一種手段，是實施資源最合理配置的前提，招標全過程是選擇實質性響應標的過程，因而招標也是各方面利益比較、均衡的過程。而投標，則是供貨商、承建商或勞務提供者對招標的響應，是他們為了獲得貨物、工程或勞務合同而向業主發出的實盤。
一般來講，一項招投標活動是一種互動行為，既有提出招標專案、進行招標的法人，也有相應參加投標競爭的法人，招標代理機構、評標小組以及建委、經委、財政、審計等政府部門同時參與其中。從採購交易過程來看，水利建設工程招標投標程式、工程施工招標投標程式包括： 工程專案報建、招標人自行辦理招標或委託招標備案、編制招標檔案、釋出招標公告或發出投標邀請書、投標人資格審查、招標檔案的發放、勘察現場、招標檔案的澄清、修改、答疑 、投標檔案的編制與遞交、工程標底價格的編制（設有標底的）、開標 、評標、中標 、合同簽訂等流程。在以上招標投標的各環節都有可能出現串通行為，從而構成串通招標投標。招標投標環節及參與者的複雜性決定了招標投標過程中職務犯罪主體和行為的多元性。
（一）招標人與投標人之間的串通：
1．招標人規避招標或者從事虛假招標活動，在郊區、縣政府投資的小型水利建設專案中，藉口政府資金不到位，先對水利工程主體部分進行招標，而對其它剩餘的小型建設部分進行暗箱操作，直接指定承包商進行施工，從中牟取工程總價1-3%作為工程介紹費。
2．招標人對整個招投標活動進行全盤操縱，表面上嚴格按照招投標法程式進行，其實將水利建設工程內定給某些施工單位中標，然後假裝設定一次招投標活動，則其他單位便成為了陪襯，這樣做使得招標活動流於形式。
3．招標人設定歧視性發標，以行業壟斷和地方封鎖來排擠外行業或外地競爭者。
4．擅自開標、換標型。依照國際慣例和我國法律，開標應當公開，在此之前標書必須保密，並不得更換。以防止投標截止時間之後與開標之前的時間間隔期，讓不端行為造成可乘之機。
5．招標人事後補償：（1）招標人與投標人串通，投標人在投標時壓低報價，中標後再給投標人以額外補償。標價是評標的重要標準，投標人為了擊敗自己的競爭對手，可以事先與招標人串通，超出自己的承受能力壓低價格，中標後再由招標人給予投標人額外的補償。（2）招標人與投標人約定，由投標人在公開投標時抬高標價，待其他投標人中標後給予該投標人一定補償。
6．差別待遇型。招標人在審查評選標書時，對不同投標人相同或類似的標書實行差別待遇。評標對於整個招標投標過程來說，是一個具有決定意義的環節，而評標的標準和方法，又是這一環節的關鍵問題。
7．設定障礙型。招標人故意在資格預審或招標檔案中設定某種障礙，意在排斥某些潛在投標人或投標人。這種障礙包括各種不合理的要求，其暗含有利於或排斥特定投標人或潛在投標人的內容。如某技術為某投標人所專有，將其作為評標標準，或在評標標準中定為引數很高的專案。
（二）投標人之間相互串通：
1．以他人名義投標，串通投標，以行賄手段謀取中標或者以其他弄虛作假的方式騙取中標。“掛靠”、“超級承攬”造成水利建設單位高成本低迴報，嚴重影響工程質量的預期目標，造成建築市場混亂，魚龍混雜，如果甲方在工程尚未竣工前，由於種種原因“卷工程款走人”，工程停工會導致巨大損失。
2．圍標，就是其中一個投標人也就是既定的中標人自行組織一定數量的投標人共同參加投標，相互約定提高或壓低投標報價，而獲取中標資格，使得招投標活動形同虛設，無法起到公開、公平、公正的作用。
3．中標單位轉包：轉包的出現將直接導致“豆腐渣工程”。有的企業中標後，直接轉包、違法分包給其他企業單位，從中牟取管理費，而對工程質量以及安全生產等文題，絲毫不與管理，勢必會造成一些資質不夠、施工經驗不多的企業，混入施工現場，為質量安全埋下隱患。
4．招投標雙方如果要共同操縱招投標活動，則會簽訂“黑白合同”，即除了雙方公開簽訂的合同外，又私下與中標單位簽訂合同，強迫中標單位墊資、帶資承包、壓低工程款，這些問題相當普遍，可分三種類型：
（1）價格同盟型。招標投標中，每個投標人應當根據招標檔案的要求並考慮自身具備的優勢和條件，合理確定投標價。而某些投標者則是相互串通，就投標價格達成協議，或者哄抬投標價或者故意壓低投標報價，以達到排擠其他投標人、損害招標人利益的目的。
（2）輪流坐莊型。該行為多發生在分段招標或者多次招標中，如果公平競爭，可能一個或幾個有實力的投標人會以低價多次中標，招標人既保證質量又節約資金。投標人之間互相約定，在類似的招標專案中輪流以高價位中標，使投標人無論實力如何都能中標，並以高價位撈取高額利潤，而招標人無法從投標人中選出最優，還不得不為質量參差不齊的中標者支付高額費用，造成巨大的損失。
（3）標內損失標外補型。投標人之間私下確定中標人，然後再參加投標，約定內定中標人以高價中標後，給予未中標的其他投標人以“失標補償費”。這種“陪標”行為使投標者之間已經不存在競爭，招標人沒能達到預期節約、擇優的效果，“失標補償費”也是從其支付的高價中獲取的。
5．透露標底等祕密資訊。設有標底的工程招標，中標者應當是標價最接近標底的投標者。可見，掌握標底實際上就掌握了比其他投標者更多的中標機會，如果特定的投標者在掌握了標底的情況下投標，則整個招標投標過程則無競爭性可言。
出現串通招投標舞弊現象的成因，主觀上是由於水利建設行業存在較大的利潤空間，多數包工頭掛靠某個水利公司，打著公司名義，個人出資承攬工程，設計週期短，資金週轉快（多數為業主預支承建），數額巨大，因此，利潤率較高，利潤空間大。為了謀求暴利，投標人為使承包工程到手不擇手段，千方百計拉攏腐蝕水利工程發包單位負責人及招投標代理機構負責人。由於一般建設工程造價少則幾百萬，多則數千萬甚至上億元之巨，企業用於業務攻關的費用，在相互攀比中，水漲船高開支驚人。而水利工程發包單位及招投標代理機構負責人也是出於一己私慾，不惜犧牲國家和單位的利益，置工程質量於不顧，他們操縱招投標市場及結果，最終鑄成大患，這些犯罪的領導幹部大都曾經是水利方面的專家、精英。類似沉痛的教訓很多，例如九十年代末發生在錢塘江標準堤塘建設中的用爛泥充當混凝土填入沉井造成重大責任事故就是最好的證據。客觀上講，造成這些舞弊行為的間接原因是由於該單位沒有制定良好的內部控制制度，或者是由制度而沒有很好地遵守，造成造假者有機可乘，因此我們說，針對招投標業務制定出切實可行的內部控制制度，也是保護幹部、保護人才的一個良好方法。
（三）招投標代理機構的問題
水利招投標過程中，比較容易出問題的是資格預審，一些招投標行為都是由代理機構來完成的。但由於一些配套制度尚未完善，致使一些代理機構在實際工作中缺乏自律，利用自己特殊的身份幫助業主選擇有傾向性的中標單位。而且如何檢驗招投標代理機構的工作成果，尚沒有一個可操作性的標準來評判，因此需要進一步規範招投標代理機構。招投標行業中執行法律不力。招投標代理機構本應是為社會提供相關服務的社會中介組織，招投標代理機構係為工程的發包、承包代理中介服務。但是因其壟斷地位導致權利過於集中，該組織中的當權者則利用這一服務機構鑽法律空子，不認真執行法律、法規，搞“暗中操作”，大肆撈取好處。可見招投標過程中人為因素影響遠大於法律規範的約束力。
（四）評標機構存在的問題
目前我國的評標辦法尚不夠科學，專家水平欠佳。因為還沒有建立起一套完整的評標辦法，以至於有些評標機構只顧壓低報價，而且評標的評分方法只重視定性評分，忽視定量評分，加上專家評標水平不夠，有待進一步提高。
（五）國家行政干預。
《招投標法》頒佈的主要作用是加強建設工程招標投標管理的正常秩序，保護當事人的合法權，防止行政干預。
但是有的地方或行業部門自己本身也是招標人，對招投標的監督實際是自己監督自己，使得“監督”顯得蒼白無力；有的地方或行業部門對本地區、本行業水利企業給予方便，而對外地企業、非本系統企業以種種方式設定障礙，排除或限制他們參加本地水利工程招投標活動，甚至濫用職權直接干預工程的發包承包。
2000年我國制定實施了《中華人民共和國招投標法》規定，在中華人民共和國境內進行工程建設專案，包括專案的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要裝置、材料等的採購，必須進行招標，作為關乎國計民生至關重要的水利工程自然也包括在內。水利工程招投標活動應當遵循公開、公平、公正的原則。自2008年四季度，我國公佈了10條經濟刺激措施，投資總額超過4萬億元，發揮新增中央投資的拉動作用以實現“擴內需、保增長”。為管好用好新增中央投資，投資專案的招標投標工作亟需規範。
國家建設專案實施招投標制度，是提高財政性投資專案效益和工程質量的重要措施，也是防止工程施工中出現腐敗問題的有效手段。它不僅能為業主選擇好的供貨商和承包人提供幫助，而且能夠優化資源配置，形成優勝劣汰的市場機制，其本質特徵是“公開、公平、公正”和“充分競爭”。將近十年的實踐證明，招投標制度是比較成熟而且科學合理的工程承包發包方式，也是保證建設工程質量標準，加快工程建設進度，取得理想經濟效益的最佳辦法。國家、行業協會及地方政府都在積極推動招投標規範建設，相關地方政府也出臺了相關法律法規積極推動這項工作，有利於確保國家財政性建設資金得到有效運用，防止建築經濟活動中的無序狀態。
二、當前水利行業招投標業務存在的問題
所謂招標投標，是指採購人事先提出貨物、工程或服務採購的條件和要求，邀請眾多投標人蔘加投標，並按照規定程式從中選擇交易物件的一種交易行為。招標，是眾多采購方式中最重要的一種，它是業主選擇最合理供貨商、承建商或勞務提供者的一種手段，是實施資源最合理配置的前提，招標全過程是選擇實質性響應標的過程，因而招標也是各方面利益比較、均衡的過程。而投標，則是供貨商、承建商或勞務提供者對招標的響應，是他們為了獲得貨物、工程或勞務合同而向業主發出的實盤。
一般來講，一項招投標活動是一種互動行為，既有提出招標專案、進行招標的法人，也有相應參加投標競爭的法人，招標代理機構、評標小組以及建委、經委、財政、審計等政府部門同時參與其中。從採購交易過程來看，水利建設工程招標投標程式、工程施工招標投標程式包括： 工程專案報建、招標人自行辦理招標或委託招標備案、編制招標檔案、釋出招標公告或發出投標邀請書、投標人資格審查、招標檔案的發放、勘察現場、招標檔案的澄清、修改、答疑 、投標檔案的編制與遞交、工程標底價格的編制（設有標底的）、開標 、評標、中標 、合同簽訂等流程。在以上招標投標的各環節都有可能出現串通行為，從而構成串通招標投標。招標投標環節及參與者的複雜性決定了招標投標過程中職務犯罪主體和行為的多元性。
（一）招標人與投標人之間的串通：
1．招標人規避招標或者從事虛假招標活動，在郊區、縣政府投資的小型水利建設專案中，藉口政府資金不到位，先對水利工程主體部分進行招標，而對其它剩餘的小型建設部分進行暗箱操作，直接指定承包商進行施工，從中牟取工程總價1-3%作為工程介紹費。
2．招標人對整個招投標活動進行全盤操縱，表面上嚴格按照招投標法程式進行，其實將水利建設工程內定給某些施工單位中標，然後假裝設定一次招投標活動，則其他單位便成為了陪襯，這樣做使得招標活動流於形式。
3．招標人設定歧視性發標，以行業壟斷和地方封鎖來排擠外行業或外地競爭者。
4．擅自開標、換標型。依照國際慣例和我國法律，開標應當公開，在此之前標書必須保密，並不得更換。以防止投標截止時間之後與開標之前的時間間隔期，讓不端行為造成可乘之機。
5．招標人事後補償：（1）招標人與投標人串通，投標人在投標時壓低報價，中標後再給投標人以額外補償。標價是評標的重要標準，投標人為了擊敗自己的競爭對手，可以事先與招標人串通，超出自己的承受能力壓低價格，中標後再由招標人給予投標人額外的補償。（2）招標人與投標人約定，由投標人在公開投標時抬高標價，待其他投標人中標後給予該投標人一定補償。
6．差別待遇型。招標人在審查評選標書時，對不同投標人相同或類似的標書實行差別待遇。評標對於整個招標投標過程來說，是一個具有決定意義的環節，而評標的標準和方法，又是這一環節的關鍵問題。
7．設定障礙型。招標人故意在資格預審或招標檔案中設定某種障礙，意在排斥某些潛在投標人或投標人。這種障礙包括各種不合理的要求，其暗含有利於或排斥特定投標人或潛在投標人的內容。如某技術為某投標人所專有，將其作為評標標準，或在評標標準中定為引數很高的專案。
（二）投標人之間相互串通：
1．以他人名義投標，串通投標，以行賄手段謀取中標或者以其他弄虛作假的方式騙取中標。“掛靠”、“超級承攬”造成水利建設單位高成本低迴報，嚴重影響工程質量的預期目標，造成建築市場混亂，魚龍混雜，如果甲方在工程尚未竣工前，由於種種原因“卷工程款走人”，工程停工會導致巨大損失。
2．圍標，就是其中一個投標人也就是既定的中標人自行組織一定數量的投標人共同參加投標，相互約定提高或壓低投標報價，而獲取中標資格，使得招投標活動形同虛設，無法起到公開、公平、公正的作用。
3．中標單位轉包：轉包的出現將直接導致“豆腐渣工程”。有的企業中標後，直接轉包、違法分包給其他企業單位，從中牟取管理費，而對工程質量以及安全生產等文題，絲毫不與管理，勢必會造成一些資質不夠、施工經驗不多的企業，混入施工現場，為質量安全埋下隱患。
4．招投標雙方如果要共同操縱招投標活動，則會簽訂“黑白合同”，即除了雙方公開簽訂的合同外，又私下與中標單位簽訂合同，強迫中標單位墊資、帶資承包、壓低工程款，這些問題相當普遍，可分三種類型：
（1）價格同盟型。招標投標中，每個投標人應當根據招標檔案的要求並考慮自身具備的優勢和條件，合理確定投標價。而某些投標者則是相互串通，就投標價格達成協議，或者哄抬投標價或者故意壓低投標報價，以達到排擠其他投標人、損害招標人利益的目的。
（2）輪流坐莊型。該行為多發生在分段招標或者多次招標中，如果公平競爭，可能一個或幾個有實力的投標人會以低價多次中標，招標人既保證質量又節約資金。投標人之間互相約定，在類似的招標專案中輪流以高價位中標，使投標人無論實力如何都能中標，並以高價位撈取高額利潤，而招標人無法從投標人中選出最優，還不得不為質量參差不齊的中標者支付高額費用，造成巨大的損失。
（3）標內損失標外補型。投標人之間私下確定中標人，然後再參加投標，約定內定中標人以高價中標後，給予未中標的其他投標人以“失標補償費”。這種“陪標”行為使投標者之間已經不存在競爭，招標人沒能達到預期節約、擇優的效果，“失標補償費”也是從其支付的高價中獲取的。
5．透露標底等祕密資訊。設有標底的工程招標，中標者應當是標價最接近標底的投標者。可見，掌握標底實際上就掌握了比其他投標者更多的中標機會，如果特定的投標者在掌握了標底的情況下投標，則整個招標投標過程則無競爭性可言。
出現串通招投標舞弊現象的成因，主觀上是由於水利建設行業存在較大的利潤空間，多數包工頭掛靠某個水利公司，打著公司名義，個人出資承攬工程，設計週期短，資金週轉快（多數為業主預支承建），數額巨大，因此，利潤率較高，利潤空間大。為了謀求暴利，投標人為使承包工程到手不擇手段，千方百計拉攏腐蝕水利工程發包單位負責人及招投標代理機構負責人。由於一般建設工程造價少則幾百萬，多則數千萬甚至上億元之巨，企業用於業務攻關的費用，在相互攀比中，水漲船高開支驚人。而水利工程發包單位及招投標代理機構負責人也是出於一己私慾，不惜犧牲國家和單位的利益，置工程質量於不顧，他們操縱招投標市場及結果，最終鑄成大患，這些犯罪的領導幹部大都曾經是水利方面的專家、精英。類似沉痛的教訓很多，例如九十年代末發生在錢塘江標準堤塘建設中的用爛泥充當混凝土填入沉井造成重大責任事故就是最好的證據。客觀上講，造成這些舞弊行為的間接原因是由於該單位沒有制定良好的內部控制制度，或者是由制度而沒有很好地遵守，造成造假者有機可乘，因此我們說，針對招投標業務制定出切實可行的內部控制制度，也是保護幹部、保護人才的一個良好方法。
（三）招投標代理機構的問題
水利招投標過程中，比較容易出問題的是資格預審，一些招投標行為都是由代理機構來完成的。但由於一些配套制度尚未完善，致使一些代理機構在實際工作中缺乏自律，利用自己特殊的身份幫助業主選擇有傾向性的中標單位。而且如何檢驗招投標代理機構的工作成果，尚沒有一個可操作性的標準來評判，因此需要進一步規範招投標代理機構。招投標行業中執行法律不力。招投標代理機構本應是為社會提供相關服務的社會中介組織，招投標代理機構係為工程的發包、承包代理中介服務。但是因其壟斷地位導致權利過於集中，該組織中的當權者則利用這一服務機構鑽法律空子，不認真執行法律、法規，搞“暗中操作”，大肆撈取好處。可見招投標過程中人為因素影響遠大於法律規範的約束力。
（四）評標機構存在的問題
目前我國的評標辦法尚不夠科學，專家水平欠佳。因為還沒有建立起一套完整的評標辦法，以至於有些評標機構只顧壓低報價，而且評標的評分方法只重視定性評分，忽視定量評分，加上專家評標水平不夠，有待進一步提高。
（五）國家行政干預。
《招投標法》頒佈的主要作用是加強建設工程招標投標管理的正常秩序，保護當事人的合法權，防止行政干預。
但是有的地方或行業部門自己本身也是招標人，對招投標的監督實際是自己監督自己，使得“監督”顯得蒼白無力；有的地方或行業部門對本地區、本行業水利企業給予方便，而對外地企業、非本系統企業以種種方式設定障礙，排除或限制他們參加本地水利工程招投標活動，甚至濫用職權直接干預工程的發包承包。