水電開發如何應對投資體制改革的決定
1.水電前期工作及其審查
在河流（河段）水電規劃的基礎上，水電工程，特別是大中型水電工程通常要經過預可行性研究階段、可行性研究階段之後，才能進入招標設計和施工圖設計階段。預可行性研究和可行性研究通稱為水電工程前期工作。總結以往特別是最近的經驗，大中型水電前期工作的週期，一般為3～4年，長則6～7年。從水電工程投資大、工期長、涉及面廣、技術複雜的特點而言，必要的前期工作時間和前期工作的投入是確保勘測設計質量和水平的基本要求，是決策準確和提高效率的基本保證。
按照《建築法》、《建設工程勘察設計管理條例》和《建設工程質量管理條例》以及水利水電工程強制性技術標準的要求，水電工程必須分階段開展設計，循序漸進，充分研究，科學論證，依法決策。預可行性研究階段的任務是，根據水電工程開發任務的要求，初步查明、分析和評價工程建設的基本條件，對工程技術、經濟、資源和環境影響等因素進行初步研究和論證，從市場需求和建設條件角度對工程規模和選址提出初步意見，編制工程預可行性研究報告，供專案法人確立投資專案和政府投資主管部門立項決策使用。可行性研究階段的任務是結合電力市場形勢和發展規劃，具體分析工程建設必要性，工程建設條件，對重大技術、經濟和社會環境等問題進行專題研究，提出解決方案、具體措施和實施計劃，計算工程投資和經濟評價指標，提出工程可行性研究報告，供專案法人投資決策和政府主管部門核准專案開工建設使用。
我認為，大中型水電工程前期工作的兩個階段是必不可少的。貫徹落實《國務院關於投資體制改革的決定》是在貫徹執行《建設工程勘察設計管理條例》和《建設工程質量管理條例》的基礎上，更應該加強水電工程前期勘察設計工作的管理，執行國家強制性技術標準，才能確保水電工程建設質量和安全，規避市場風險，提高投資效益，實行科學決策。為簡化審批程式，縮短前期工作時間，條件較為簡單的中小型水電站的預可行性研究和可行性研究可以考慮合併，但需要在前期工作過程中，加強對工程技術、經濟、環境影響和其他社會問題的研究和決策。
水電工程勘測設計階段性研究報告的審查是政府主管部門、行業主管部門履行部門職責，實行水電工程勘察設計質量管理的基本途徑，是檢查落實工程建設法律法規、方針政策和技術標準的基本手段，是專案法人決策專案程序和啟動下一個設計階段的前提和基礎，是專案立項申請和核準的技術基本條件之一。水電工程前期工作設定預可行性研究報告和可行性研究階段性綜合審查是必要的和適當的。綜合性審查會議有助於與水電工程建設有關的各方，包括政府有關部門，互通訊息，交流觀點，統一認識，協調關係和解決問題，有助於明確進一步工作的重點和方向，部署和落實有關任務，共同促進和推動水電工程建設有關工作的進展。
除綜合性審查之外，水電工程還有不少的專項審查審批環節。這些專項審查審批環節過多，是造成水電工程立項程式複雜，手續繁瑣、週期過長、建設成本增大的主要原因。市場經濟形勢瞬息萬變，審批程式繁瑣的確與市場經濟的形勢不協調，容易延誤工程決策，造成工程建設的被動局面，增大投資風險，特別是大中型水電工程，其開工時間、機組發電投產時間，受到枯期、汛期的制約，耽誤一、二月時間，可能就會影響發電工期一年。因此，對於水電工程而言簡化行政審批，簡化立項程式，有關部門轉變政府職能，樹立服務意識，主動服務市場、服務專案、服務專案法人就顯得尤為重要。
目前，水電工程的專項審查包括環境影響和環境保護、水資源利用論證、水土保持方案、勞動安全衛生、場地地震安全性、地質災害評估等，每一項專題審查，還區分若干階段，如大綱的評審，報告書的評審、設計報告的評審，評審後提出意見修改補充，然後複審，再報批和批覆，有時還需要等待很長的報批和批覆時間，實在是程式複雜，不厭其煩。本人並非一味反對專項審查，但希望合理設定設計審查批覆程式，突出重點，提高效率，確保效果，真正起到專項審查的作用，特別是大中型水電工程的專項審查中，切忌本末倒置，喧賓奪主，而應以促進專案的進展，滿足建設要求為出發點。
近些年，河流水電開發規劃設計研究中，通常要求從流域和區域的角度，對水電工程的環境影響、環境保護、水土保持、水資源利用、地質災害等問題進行充分論證，闡述，並且在規劃報告的審查或批覆意見中對此有專門的結論和意見。水電前期工作中的環境影響應該以規劃審查意見為基礎，著重於減免不利影響和對策措施的研究，儘量避免重複的評價和審批。我以為簡化設計審批程式，可取消環保、水保、勞動安全工業衛生等的專項大綱評審，通過頒佈標準或規範，規定專項設計研究要求，並將專項評審納入階段性綜合審查之中，統一協調，統籌考慮，綜合處理。
建議有關部門按照市場經濟和法制社會建設的要求，從國家利益出發，重新審視和修訂專業部門在水電工程建設上的管理體制和管理程式，按照《國務院關於投資體制改革的決定》的要求，統一到國家綜合管理部門的管理體制和程式上。
2.立項核准和工程建設
按照《國務院關於投資體制改革的決定》，對於企業不使用政府投資建設的專案，一律不再實行審批，區別不同情況實行核准和備案制。企業投資建設實行核准制的專案，僅需向政府提交專案申請報告，不再經過批准專案建議書、可行性研究報告和開工報告的程式。應該申請核准而為未經核准的專案，不得開工建設，專案核准檔案的有效期為2年。專案在核準檔案有效期內未開工建設，也未事先申請延期的，原專案核准檔案自動失效。既要規範操作，又要加快建設，這些規定，給水電工程的前期工作、立項申請、施工籌建和施工準備提出了新的要求。
大中型水電工程的建設週期很長，除前期工作外，施工期少則5～6年，長則7～8年，有的長達10年以上。水電工程的施工分為籌建期、準備期、主體工程施工期和完建期四個階段。從準備期開始至第一臺（批）機組投產發電稱為發電工期，至全部機組投產稱為總工期。工程籌建期一般不包含在總工期之內。
根據有關設計規範和國內工程建設經驗，水電工程籌建期一般應完成的專案包括對外交通、施工用水、用電、場內主幹道路（含橋樑）、部分生產生活設施、場地平整和溝水處理工程、通訊和徵地移民等工作，水電工程籌建期一般為1年，有的長達2年，且需要投入較大的人力、物力、財力和裝置；施工準備期工程專案主要有：施工通道、導流洩水建築物、導流擋水建築物、主體建築物岸坡開挖和支護、截流施工準備，生產生活設施建設等，水電工程施工準備期一般為2年，長的要3年。施工籌建和準備工作不僅專案多、工期長、投資大，而且矛盾集中、問題突出，協調解決難度較大，程式較複雜。
按照水電工程建設慣例，水電工程的開工，是指工程截流，開始進入主體工程施工階段。水電工程專案獲得核准批覆之前，必須完成大量的現場施工準備工作，才能確保進入主體工程施工階段後，各項工程施工順利展開，專案之間、工序之間計劃進度合理銜接，從而保證發電工期的實現和按照計劃完成工程建設。
面對水電前期專案儲備不足，而各地要求加快水電開發的這一矛盾，必須正確處理勘察設計、立項核准和工程施工之間的關係，在保證必要的設計週期和前期投入的前提下，合理搭接勘察設計、立項核准和施工準備三者間的時間，從而保證水電工程建設計劃的科學性和可行性。
為了合理銜接專案核准和工程開工建設之間的法律手續，有必要在專案核准之前，設立預核准，類似專案建議書的審批，使獲得預核准後的水電專案，能夠啟動施工籌建和施工準備工作，而不違背基本建設程式。
我認為，專案預核准的基本要求，包括
1）水電站預可行性研究報告通過審查；
2）水電站輸電方案研究報告通過評審；
3）水電站建設徵地通過預評審；
4）移民安置去向獲得地方政府同意；
5）環境影響評價報告書通過評審；
6）水土保持方案報告書通過評審。
水電工程預可行性研究報告及其審查意見具有技術法規性質，可以作為可行性研究工作的基礎和啟動其他相關工作的依據。例如，專案法人可依據預可行性研究報告及其審查意見，當地國民經濟發展計劃和工程建設計劃進度安排，及時向當地人民政府申請下達封庫令；專案法人也可根據預可行性研究報告及其審查意見、水電站輸電方案評審意見，委託接入系統設計，從而為可行性研究的機電裝置選型、佈置以及電氣主接線設計提供依據；此外，以預可行性研究報告及其審查意見為基礎，可以委託建設徵地預審；委託編制環境影響報告書；委託編制水土保持方案報告書；委託編制勞動安全和工業衛生預評價報告等等。
水電專案預核准通過後，准許開展施工籌建和施工準備。其間，繼續深入設計研究，完成可行性研究報告以及專案核准手續，待專案核准申請報告書獲得批准，主體工程施工便可開始並順利實施。這種“合理搭接”需要以周密計劃和高效管理為保障，從而有助於保證勘察設計週期，加快工程建設進度，促進國民經濟發展。
3.意見和建議
1）水電是可再生的清潔能源，落實優先開發水電的基本戰略，需要制定相應的優惠政策和簡化行政審批手續，鼓勵和保護投資人水電開發的積極性。
2）政府有關部門在水電開發權管理中，要根據地方經濟發展規劃，特別是電力發展計劃，充分考慮前期工作週期、投入、立項核准和投資風險等問題，合理確定工程建設進度表。
3）條件比較簡單的中小型水電工程，預可行性研究和可行性研究兩個階段可合併為一個階段，或適當簡化，相應有關專業評審、審查和批覆以及立項核准等管理程式也要考慮做適當調整。
4）為合理搭接勘察設計、立項核准和施工準備三者間的時間，滿足加快水電開發，降低工程投資的要求，建議大中型水電工程實施預核准制度，通過預核准申請的專案，允許開展施工籌建和施工準備。
5）簡化設計審批程式，可取消環保、水保、勞動安全工業衛生等的專項大綱評審，也可將專項評審納入階段性綜合審查，統一協調。或通過有效決策程式，實行預可研和可研兩個階段專題評審的合理銜接，減少中間環節。
6）建議按照即將頒佈實行的《水電工程預可行性研究報告編制規程》，加深預可研勘測設計深度，達到選定壩址，基本確定建設規模和技術方案，以便在預可行性研究報告審查之後，能夠啟動專案預核准和開展施工籌建、準備工作。
7）建議國家有關部門，國土、環保、水利、電網、公路、鐵道、農業、林業、草場、質量監督、銀行監管、工商稅務和安全生產監管等，要針對水電建設工程的特點，建立協同配合的水電工程建設監管體制和有關資質管理體系，為工程建設服務，為國民經濟可持續發展服務。