可持續發展和環境資源法律保護

環境經濟法律制度對可持續發展的實現起著十分重要的作用。隨著我國現代企業制度的逐步完善，產權關係日趨明晰，經濟成分已趨向多元化，採用環境經濟手段，落實環境經濟法律制度的微觀經濟基礎已基本具備，因此，強化可持續發展中的環境經濟手段，實現環境管理的法制化勢在必行。

1　環境問題產生的經濟根源及其對策的理論分析

環境問題的重要特點，在於其“外部不經濟性”，即市場主體行為對環境資源的不利影響由該行為主體以外的第三方-他人或後代人承擔。在海洋魚類、公共牧場以及空氣、水等共有資源、公共物品方面，“外部不經濟性”表現得非常明顯。如果市場主體均可以任意、無償、無限制地開發、利用共有資源或向環境中排放汙染物，則從短期來看，每個市場主體都可以不斷地從其過度開發、利用環境資源的行為中獲得全部正效益，而由此產生的負效益則分攤給其他的開發、利用者以及後來者。這樣，在獲利動機的驅使下，每個市場主體都會無節制地開發、利用環境資源，其結果，從長遠來看，多個市場主體的共同行為必然導致環境資源的枯竭、汙染、毀滅，對全體開發、利用者造成不可挽回的損害，這也就是人們所說的“共有物的悲劇”。

顯然，由於環境問題具有“外部不經濟性”，使得市場主體在決定不同層次的生產、投資、消費等活動時，往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益，而對經濟活動中所需的環境要素（如空氣、水、環境的納汙能力等）的投入和產出，特別是由此產生的廣泛的社會後果（如對財產、人體健康、生產生活活動、環境舒適性以及環境美學價值的損害等），卻沒有或沒有完全摺合成與該市場主體有關的成本和收益，因而不能很好地影響其決策。而且，在競爭的壓力下，市場主體即使意識到了其活動給社會造成的環境成本代價，只要其行為不受社會的嚴厲懲罰，也往往置之不理，而是將該環境成本轉嫁給他人和未來。正因為過度開發利用自然資源的代價不是由開發利用者承擔，汙染環境的代價不是由汙染者承擔，他們就不願花費大量錢財來保護自然資源、防治環境汙染。由此，保護自然資源、防治環境汙染也就成為市場經濟的“盲區”，而“外部不經濟性”則成為產生環境問題的重要經濟根源。

面對市場在環境資源領域的“失靈”，政府必須加以干預，採取有效措施保護環境資源，鼓勵環境資源的有效利用，即通過促使外部不經濟性的內部化，達到社會所期望的環境目標。這就是“經濟靠市場，環保靠政府”的道理，也是解決環境問題、實現可持續發展的基本思路。

為了促使外部不經濟性的內部化，由此而設計的環境政策與法律體系主要有三種類型：“直接控制型”、“間接調控型”和“自我調控型”。所謂“直接控制 ”，即制定和實施環境資源法律法規，其主體是“命令和控制”措施，同時這也為經濟計劃、經濟手段、宣傳手段等提供法律框架和基本保障。就應用範圍來看，該模式主要應用於汙染控制，在自然資源管理中也有一定的應用。其突出特點在於其嚴格性、強制性，即汙染環境者或開發利用自然資源者必須遵守有關法律法規，否則會受到民事、行政乃至刑事制裁。“直接控制”是各國普遍採用的環境資源管理模式，美國則是該模式的典型，其“命令和控制”手段可以概括為四個環節：確定法規標準→頒發許可證→監督實施→對違法者進行制裁。

所謂“間接調控”，即採用經濟手段，其實質在於按照環境資源有償使用和“汙染者付費原則”，通過市場機制，使開發、利用、汙染、破壞環境資源的生產者、消費者承擔相應的經濟代價，從而將環境成本納入各級經濟分析和決策過程，促使開發、利用、汙染、破壞環境資源者從自身利益出發選擇更加有利於環境資源的生產、經營和消費方式，同時也可以籌集一筆資金，由政府根據需要加以支配，以支援清潔工藝技術的研究、開發、推廣、應用以及區域環境綜合整治、重點汙染源治理、汙染防治基礎設施的建設和某些特殊型別的環境受害者的救濟等，改變過去無償或低價使用環境資源並將環境成本轉嫁給社會的作法，從而最大限度地實現經濟、社會、環境、資源協調發展的政策目標。

從理論上看，可持續發展的“間接調控”經濟手段主要有徵收環境費制度、環境稅收制度、財政信貸刺激制度、排汙權交易制度、環境標誌制度、押金制度、執行鼓勵金制度以及環境損害責任保險制度等，其中每一種手段、制度的設計功能通常為籌資、經濟刺激或二者同時兼有。

最後一種模式為“自我調控”，即通過宣傳、教育、合作與交流等，鼓勵公眾、非政府組織、工業企業改變其環境行為。一般說來，某一國的直接管制越嚴厲，經濟技術水平越高，人們的環境意識越強，該模式發揮的作用就越大。

2　完善我國環境經濟法律制度的基本背景

經過20多年的發展，我國制定和實施了一系列關於防治環境汙染、保護自然資源的法律法規，在環境保護中確立了“預防為主，防治結合”、“誰開發，誰養護，誰汙染，誰治理”和“強化環境管理”三大政策，形成了以環境影響評價制度、“三同時”制度、徵收排汙費制度、環境保護目標責任制度、城市環境綜合整治定量考核制度、限期治理制度、排汙許可證制度、汙染集中控制制度等八項制度為基本內容的環境管理體系。上述以行政管理為主的管理體系，側重於汙染物產生後的達標排放，總體上屬於“末端”治理措施。至於“預防為主”原則，雖然早在70年代就已提出，但由於行政管制的力度不夠，又缺乏有效的經濟刺激制度，因而並未得到充分落實。隨著社會主義市場經濟體制的建立，在強化“直接控制”的同時，完善經濟手段以保護環境資源的呼聲很高。中國政府在《環境與發展十大對策》中指出［1　］：“各級政府應當更好地運用經濟手段來達到保護環境的目的”；在《中國21世紀議程》中指出［2］：“為適應中國社會主義市場經濟體制的建立，　對已有的立法進行調整，引入符合市場經濟規律和市場機制的法律調整手段”，“通過調整各種經濟政策，在國家巨集觀調控下，運用經濟手段和市場機制促進可持續的經濟發展”。可見，利用經濟手段促進中國的可持續發展已被擺到了極為重要的位置。

3　完善我國環境經濟法律制度的途徑

對開發利用自然資源者收費是世界多數國家通行作法，我國在有計劃商品經濟條件下也已確立了資源補償費制度。例如，《礦產資源法》（1986）明確規定：“國家對礦產資源實現有償開採。開採礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費”；《水法》（1988）規定：“對城市中直接從地下取水的單位，徵收水資源費；其他直接從地下或江河、湖泊取水的，可以由省、自治區、直轄市人民政府決定徵收水資源費”。這些措施對提高自然資源的利用效率，促進自然資源的合理利用與保護起到了積極作用。隨著市場經濟的發展，其功能逐步加強，但缺陷也日趨明顯。一方面，收取資源補償費的範圍（包括自然資源的範圍和開發利用者的範圍）狹小，許多國有自然資源仍處於任意、無償使用狀態；收取的費用遠遠低於自然資源本身的價值，往往無法通過市場供求反映出其稀缺性。這就使得許多自然資源利用效率低下，浪費嚴重，促使生態環境的破壞、退化並加劇了環境汙染。另一方面，現實中苦樂不均的現象十分嚴重。由於管理上的缺陷，能收到資源補償費的大多是開發利用自然資源的國有大中型企業，如礦山、冶金企業等，而浪費嚴重的鄉鎮、村辦和私營企業等小型企業，由於量多面廣，往往鞭長莫及，難以收取資源補償費。這不僅違背了保護自然資源的初衷，而且造成了市場條件下的不平等競爭。

針對上述情形，一方面，應當擴大資源補償費的徵收範圍，提高收費標準，使其能夠反映出資源稀缺性和實際價值；另一方面，必須加強對自然資源補償費徵收工作的管理，特別是嚴格審批手續，強化徵收環節，保證把應收的資金收上來。同時，應當結合國家產業政策，對國家保護的行業或者開發、利用自然資源成績突出的企業實行減免收費、稅收優惠或獎勵，做到既不損害本來就相對薄弱的原材料產業，又能從總體上提高自然資源的利用效率，減輕環境資源的壓力。

在利用環境納汙（自淨）能力資源方面，我國於70年代末、80年代初制定了徵收排汙費制度，這是“汙染者付費原則”的具體表現。在現行的環境資源法律體系中，除了《水汙染防治法》對水汙染物實行排汙收費、超標排汙徵收超標準排汙費外，總的說來實行的是超標排汙收費制度，即只是對超過濃度標準排放汙染物者徵收排汙費。雖然該制度對控制汙染物的產生和排放，促進排汙者加強經營管理、節約和綜合利用資源、治理汙染、改善環境等發揮了一定作用，並籌集了一部分汙染防治資金，但總體上看經濟刺激功能極其微弱。首先，收費標準偏低，企業所交的超標準排汙費只相當於汙染治理費用的10％～15％［3］，　更遠遠低於汙染物的正常處理費用，客觀上鼓勵企業寧願交納排汙費也不積極治理汙染，形成“誰汙染、誰受益”的格局；其次，實行單因子收費，即同一排汙口有兩種或兩種以上汙染物時，按收費最高的一種汙染物計算收費數額，不利於促使排汙者削減汙染物，也不利於其公平競爭；再者，超標排汙收費制度實質上是計劃經濟體制下以資源分配、無償使用為主要特徵的產品經濟在環境保護領域的具體體現，排汙者只要不超過汙染物排放標準，就可以無償使用環境納汙（自淨）能力資源，許多排汙濃度小但排汙量很大、汙染嚴重的企業也可不交排汙費，這在很大程度上加劇了資源浪費和環境汙染。而在市場經濟條件下，經濟利益成為社會關係的紐帶，提高環境資源利用效率以及保持社會公平要求擯棄“環境資源無價值”的傳統觀念而遵循有價、有償使用的原則，要求提高收費標準和實行多因子累計收費。否則，經營者仍會逃避防止、減少和治理汙染的責任，這既造成環境資源的浪費和汙染，又使汙染治理投入多、排汙少的經營者與汙染治理投入少、排汙多的經營者處於不平等的競爭狀態。

隨著經濟的大規模迅速發展，環境汙染的壓力越來越大，僅汙染源排出的未超標部分的汙染物就侵佔了大部分的區域環境容量甚至已經超過了該區域的環境容量。在這種情況下，如果仍然只對超標排汙者徵收排汙費顯然已無法保證和改善環境質量，遠遠不能滿足環境與經濟協調發展的要求了。從長遠的觀點來看，以汙染物的“總量控制”取代目前的“濃度控制”是必然的趨勢，但考慮到實際需要和條件的限制，汙染物的“濃度控制”與有條件的“總量控制”（所謂有條件的“總量控制”，是指標對某些特殊區域、某些特定種類的汙染物實行“總量控制”）將在較長時間內共存，最後逐步過渡到“總量控制”。

“總量控制”下應當實行排汙即收費、超標排汙屬於違法並加重收費的制度。而在實行“濃度控制”的條件下，變現有的超標排汙收費制度為達標排汙即收費、超標排汙加倍收費並予以處罰的制度也同樣是必要的、可行的。首先，其必要性在於消除不同法規間的不協調。根據《標準化法》的規定，強制性標準必須執行，對違反者要處以***甚至追究刑事責任。而現行《環境法》只要求超標排汙者交納排汙費，即並不認為超標排汙系違法行為。這就直接違反了《標準化法》的規定，造成法律體系內部的不協調。此外，現行《環境法》規定，對投入生產或使用時未達到建設專案環境保護管理要求（包括符合汙染物排放標準）的新建、改建、擴建專案，可以依法處罰。這就出現了建設專案投入生產或使用時超標排汙視為違法並予以處罰，而投產後超標排汙僅徵收超標準排汙費、不算違法也不受處罰的自相矛盾的境況。其次，其可行性，可以從我國的法律實踐中得出結論。現行《標準化法》、《藥品管理法》、《產品質量法》、《食品衛生法》等法律分別規定對違反“強制性標準”、“藥品標準”、“保障人體健康和人體安全標準”、“衛生標準”的單位和個人予以處罰，即都實行超標違法原則。如果在《環境法》中實行超標違法並予以處罰的制度，同樣也不會超過一般企業的承受能力，不會出現處罰面過大、執法困難的局面。這是因為國家汙染物排放（濃度）標準是根據國家環境質量標準和國家經濟技術條件制定的，其中針對重點汙染源或產品裝置的專項標準是根據國家一般的汙染治理水平即最佳實用技術（BPT）而定的。

當然，在汙染物“濃度控制”與有條件的“總量控制”並存的情形下，考慮到企業的實際承受能力和區域環境的具體特點，實行排汙收費、超標排汙違法並加倍收費制度應當遵循靈活處理、區別對待、逐步到位的原則。一般地，凡實行“總量控制”的區域和汙染物，新建、改建、擴建、技術改造的汙染源應當立即實行該制度，而對現有的汙染源則要根據國家的產業政策、企業自身的經濟技術條件等規定一定的寬限期。凡實行“濃度控制”的區域和汙染物，應側重於實行超標排汙加重收費，並可責令其限期治理，其中新建、改建、擴建、技術改造的汙染源應立即實行超標排汙加重收費，而現有汙染源則應逐步地、定期地提高收費標準。此外還應合理調整汙染物排放標準和各汙染源的排汙量指標，最大限度地保證公平。

環境稅對開發、利用、保護和改善環境資源有著顯著的刺激（鼓勵或抑制）效果。受傳統產品經濟的影響，我國的環境稅收法律制度還比較薄弱。目前對煤、石油、天然氣、鹽等徵收的資源稅收及城鎮土地使用稅等，主要目的是調整企業間的級差收入、促進公平競爭，對促進環境資源的合理利用和保護、改善的意義不明顯；在獎勵綜合利用以及節約能源方面，環境立法採用了一些稅收調節手段，如規定綜合利用產品在投產5年內免交所得稅和調節稅，　綜合利用的技術引進專案和進口裝置、配件可以視為技術改造專案而享受減免稅優惠等。

隨著社會主義市場經濟的發展，環境稅在保護環境資源中的地位和作用將不斷增強。但是，我們應當汲取西方國家的經驗教訓，針對我國的主要環境問題，通過立法促進環境稅的分期分批實施。除現有的一些環境稅收規定外，目前首先應當對含硫燃料徵收硫稅，對嚴重危害環境的產品如含cfc[，s]的產品徵收“ 汙染產品稅”。　這不僅有利於環境資源的合理、持續利用和改善，有利於履行有關保護環境資源的國際條約和公約，也可以作為環境基金的一個來源。此外，為了鼓勵汙染防治和自然資源的保護，對採用清潔工藝技術以及安裝“末端”處理設施的企業、環境保護工程專案、生態恢復工程專案等應當提供減免稅、加速折舊等優惠；對嚴重浪費自然資源的行為應當徵稅，如徵收土地閒置稅等。

在財政刺激方面，除了取消或減少與可持續發展目標不相符的各種政策性補貼外，為了加強中央對地方、環保機關對企業等在環境保護方面的調控能力，應當建立和完善分級管理的環境保護基金。該基金應由中央和地方的環保投資、環境費、環境稅、環境貸款、外國和國際組織的環保贈款等組成，由環保部門會同有關部門統籌安排使用。中央基金主要用於清潔工藝技術、裝置以及“末端”治理技術、裝置等的研究、開發、推廣、應用或以贈款、貼息貸款等形式向有關企業、單位提供經濟支援和刺激，也可用於幫助地方修建或改進環境保護基礎設施等。地方基金除用於修建、改進環境保護基礎設施、進行區域環境綜合整治外，還可用於幫助清潔工藝技術、裝置以及“末端”治理技術、裝置等的研究、開發、推廣、應用，幫助治理重點汙染源，用於救濟某些由環境汙染或破壞遭到損害的受害人等。

相對於“命令和控制”措施，排汙權交易制度是一種靈活的汙染控制手段。企業可以根據自身狀況及市場條件選擇自行削減排汙量或到市場上購買排汙指標，從而為企業實施費用最小的排汙“達標”方案提供了新的途徑，這不僅可以實現政府既定的環境目標，而且也可以節省汙染控制的總費用。我國在16個城市開展排放大氣汙染物許可證制度試點的同時，也在6個城市進行了“大氣排汙交易政策”的試點。結果表明，該政策為空氣質量非達標區提供了發展經濟的可能性，加快了實現區域大氣環境質量目標的步伐，同時促進了技術進步、產業結構優化和工業的合理佈局，並使區域大氣汙染防治費用趨於最小［4］。因此，　在“總量控制”下的排汙權交易制度也應得到立法的充分確認，特別是在水汙染和大氣汙染控制方面，對適用範圍、交易規則、監督管理、違法責任等內容均應作出明確、具體的規定。

為了推動建設專案“三同時”制度以及企業環境保護目標責任制度的落實，許多地區的環保部門在實踐中探索實行保證金（也有的稱為抵押金或執行債券）制度。由於缺乏明確的法律依據，各地主要根據國家有關檔案或地方相應規定執行保護金制度，其實施依據、收取保證金的時間、標準以及財務管理制度、監督機制等大都各不相同或極不完備。儘管這項制度存在著這樣或那樣的不足，但提高了“三同時”制度的執行率，加強了建設專案後期的環境管理，增強了企事業單位領導的環境保護意識，促進了汙染防治措施的落實，使環境保護部門在“三同時”和企業環境保護目標責任制的管理方面變被動為主動等。因此，環境立法應當肯定和完善針對“三同時”制度、企業環境保護目標責任制度以及啤酒瓶、飲料瓶等而採取的保證金制度。

環境標誌制度作為市場經濟條件下強化環境管理的一項有力措施，已為發達國家的實踐所證實。從1993年3月起，　我國也開始了環境標誌認證工作，環境標誌制度作為一項引導性政策，目前我國實行的是自願申請原則，隨著推行清潔生產和汙染預防政策以及國際經濟一體化的要求，我國的環境標誌產品認證制度要與國際通用標準相銜接，其由非強制性的引導性政策上升為穩定、普遍的強制性法律制度。因此，建立完善的環境標誌制度應是我國環境經濟立法的發展方向之一。