城鄉統籌視野下金融協調發展對策
金融本質上是一種資源。金融資源的相對稀缺性必然會帶來在城鄉之間配置差異性問題。
一、我國城鄉金融統籌協調差異主要表現
一城鄉金融發展水平不協調
金融相關比率FIR是衡量金融發展水平最廣泛的指標，一般用金融資產總額與GDP的比值來表示。從圖1可以看出，1992年以前農村FIR處於緩升趨勢，之後稍有回落徘徊，就一直處在比較穩定的狀態，基本上都在100%以下。相比之下，城市FIR則處於一路上升趨勢，從1978年的119.6%上升到2007年的578.4%，2008年由於股市低迷而有所下降。整體上，我國金融資產擴張迅速，但這種快速擴張主要發生在城市區域，農村金融化水平較低，二者相差4倍左右。按照戈德史密斯的標準，農村金融發展剛跨越初級階段，而城市金融則已經步入中高階發展階段，城市的金融發展水平遠遠領先於農村。
二城鄉基礎性金融資源配置不均衡
由於農村金融發展中證券、保險等現代金融特點的交易比例很小，農村基礎性金融資源主要以存貸款為主，這裡就從存貸款的配置來反映城鄉基礎性金融資源的統籌情況。從表1可以看出，城鄉各項存貸款規模整體上都呈現上升趨勢，但城市存貸款規模增長速度大於農村存貸款規模增長速度，城鄉之間存貸款差距呈現出顯著的“倒U型”變化。在改革開放初期，城鄉之間的存款差距逐漸縮小到1988年的4.02倍，然後，從開始擴大，到2003年就達到8倍以上，最近幾年一直穩定在8倍左右。城鄉之間的貸款差距從最初的10.19倍下降到1993年的3.77倍，之後開始逐年拉大，到2008年二者之差已經達到11倍以上。從表1還可以看出，農村存款的增加幅度遠遠大於農村貸款的增加幅度，如2008年農村存款增加9620.4億元，而貸款僅增加2541億元，這說明大量的農村金融資源外流到城市，據黃季煜等人2006的估計，在1979-2000年間，通過金融系統由農業流向工業和農村流向城市的資金總額分別高達14785億元和10337億元。從農戶的角度說，他們以“淨存款人”的身份為經濟的其他部門貢獻了自己的儲蓄資源，但卻難以從正規金融部門獲得意願的貸款。從金融機構角度說，儘管他們從農戶那裡吸收了越來越多的儲蓄，但卻難以有效實現儲蓄資源向信貸資源的轉換。農村金融機構的資源配置功能受到極大的限制。
城鄉基礎性金融資源配置失衡還可以從信貸比率金融機構貸款與GDP的比例，反映信貸對經濟增長的支援情況這個指標來反映，如表2所示。1978年農村貸款與農村GDP之比為0.13：1，即1個單位的農村GDP產出獲得的信貸支援為0.13個單位，而同年城市貸款與城市GDP之比為0.70：1，即1個單位的城市GDP產出獲得的信貸支援為0.70個單位，兩者相差達5.21倍之多。儘管20世紀80年代中期到90年代中期有所緩和，但從1995年起差距顯著拉大6倍左右。農村GDP在不斷增加，但單位GDP產出獲取的信貸支援卻徘徊不前，一直沒有突破0.3個單位。相比之下，城市單位GDP產出獲取的信貸支援達到1.5左右。雖然農業部門是一個勞動密集型產業，單位GDP所需信貸可能比城市二、三產業要低一些，但從目前情況來看，我國單位農村GDP獲得信貸的支援明顯偏低，農村的金融需求遠遠沒有得到滿足。
三城鄉實體性金融資源配置不合理
實體性金融資源包括金融機構體系和金融工具體系兩大類。如表3所示，從金融機構體系來看，城市金融機構體系相對完善，已形成政策性銀行、商業銀行、外資銀行、保險公司、證券公司、基金公司、城市信用社、信託投資公司、租賃公司、消費公司、汽車金融公司等多種類、多元化的金融機構體系，從金融功能的要求而言，基本具備了發展金融所需要的各種機構載體。與城市相比，雖然農村金融組織表面上具備了農村信用社、農業銀行、農業發展等合作性金融、商業性金融和政策性金融機構，但在結構上還存在很大的缺陷，各類金融機構未能在支援農村經濟中發揮應有的作用。國有銀行在完成為工業化積聚資金的歷史任務後，不斷撤離農村，業務重點逐步向大中城市轉移，唯一保留的農行也顯示出較大的“城市化”傾向，縣級行實行了嚴格的貸款許可權控制，更多的貸款投向工業領域。農業發展銀行業務單一，作為主力軍的農村信用社居於壟斷地位，受體制與政策因素制約，農村信用社經營不善，削弱了其服務能力，經營中商業化傾向也比較嚴重。證券機構基本上與農村無關，農村保險市場極不發達，信託投資公司、租賃公司、消費公司等基本沒有。近年來，隨著郵政儲蓄的轉型，新型農村金融機構的設立，農村金融機構的數量雖有一定的改觀，但網點覆蓋率低、金融供給不足、服務不充分的問題依然十分突出。根據銀監會官方網站公佈的《中國農村金融服務分佈圖集》顯示，2008年末，縣及縣以下平均每萬名農村人口擁有銀行業金融機構網點僅為1.5個，而城市已經達到2個以上。機構網點≤1的鄉鎮有11885個，佔全國鄉鎮總數的39%。全國尚有2751個鎮鄉未設任何銀行業機構營業網點，其中絕大部分分佈在落後的中西部偏遠農村2303個，佔83.7%。這些農村由於地理位置偏遠，交通不便得不到任何金融服務而成為“盲區”，出現所謂的“金融空洞化”現象。
從金融工具體系來看，城市金融工具門類齊全，不僅包括存款、貸款、票據、信用證、信用卡、股票、債券等原生性金融工具，還包括期貨、期權、互換等衍生性金融工具。農村金融工具則相應單一，衍生性金融工具基本沒有，而原生性的金融工具基本上以存、貸、匯“老三樣”為主。因此，一個基本的判斷是，實體性金融資源在城鄉之間配置是非常不均衡的。
二、我國城鄉金融非協調發展的根源
從上可以看出，我國金融系統在金融資源的分配上表現出了明顯的城市化傾向，在信貸配置中傾斜於城市非農業部門，農村金融發展滯後，農村金融機構只是動員農村儲蓄以提供城市工業化資金的一個渠道，30多年的改革開放，這種狀況依然沒有完全改變。統計顯示，城市佔據了85%的金融資源，而廣大農村只佔15%左右，即使這15%左右的金融資源，真正投向農村的更是微乎其微。金融資源配置的“非農偏好”非常明顯。城鄉金融發展失調以及金融資源的低效率配置所產生的經濟增長抑制效應和城鄉收入差距效應是非常明顯的，這已經被我們的實證研究所證明。政府行為有形之手與市場機制無形之手是影響資源配置的兩種主要機制，有必要深刻分析它們在城鄉金融資源配置中的作用，從而找到制約城鄉金融協調發展背後的根源。
一政府行為的主導作用導致非協調性
中國的金融改革是政府主導的自上而下的強制性制度變遷方式。其變遷路徑完全體現了政府的意志。20世紀90年代以前，國家實行的是金融抑制政策，這一政策是內生於計劃經濟時代推行的重工業優先發展趕超戰略，為了配合這一戰略，金融抑制的結果就是大量的金融剩餘被外生的金融機構政策性地從農業抽向工業，從農村轉移到城市。這一時期城鄉金融資源配置是完全扭曲的。20世紀90年代中後期，政府為了化解國有金融長期積累的金融風險，強化國有金融機構的自我約束，發起了以企業化、商業化、股份化、市場化為特徵的國有金融改革，使國有金融逐漸顯露出按規模經濟和利潤最大化行事的“嫌貧愛富”的本性，大規模撤出農村。與此同時，國家已經注意到農村金融改革的滯後對農村經濟發展的負面影響，開始直接或間接地將金融資源引向農村。對農村金融政策從抑制逐漸轉為支援，然而，原有制度變遷所產生的路徑依賴以及政府過分謹慎所採取的國有金融資本主導農村金融市場的方式，使得這種金融支援政策遠沒有達到預期效果。如2009年計劃設立312家村鎮銀行，實際設立57家，大大低於政策的預期，掌控全國近2/3金融資源的大中型商業銀行並沒有響應政策的號召，參與的熱情非常低，3年多總共才設立18家。即使很多金融機構熱情參與設立新型農村金融機構，但其動機並非出於貸款監督效率的提高與盈利考慮，而是能夠帶來特許權價值。農村金融改革依然處於欲破待解的困局之中。“工業反哺農業，城市支援農村”的城鄉金融協調政策落實需要更多的智慧與勇氣。
二市場機制的內在作用加劇非協調性
在市場機制的作用下，金融資源流向、流量和組合等均受利益驅動。金融資源的供給主體作為“理性經濟人”，金融資源向比較利益高的地區流動，這是市場經濟過程中一個基本的普遍的現象。由於農業較之非農產業具有投資的長期性、經營的零散性以及高風險、低收益性等典型“弱質性”的產業特徵，農村金融生態環境不理想，金融資源向城市集聚，經濟效益顯然要高於農村。因此，市場機制作用下，農村十分稀缺的金融資源大量外流是勢所難免的。同時，市場機制下，更容易誘致金融機構的排斥行為。金融排斥financial exclusion是為了實現自己價值最大化的經營目標規避風險採取的一種理性市場行為。金融機構通過在農村地區少設立網點地理排斥，採取嚴格的風險評估手段風險排斥，苛刻的信貸條件條件排斥，較高浮動的信貸利率價格排斥，以及差異化的營銷手段營銷排斥將“三農”排斥在金融服務之外。金融排斥的五個維度相互強化，不斷累積，加上其他因素的合力影響，導致我國不少農村，特別是落後地區的農村陷入經濟與金融的惡性迴圈之中。可見，市場機制對金融資源配置的基礎性作用加劇了農村金融資源的外流，政府的“輸血”趕不上自身體系的“失血”，城鄉金融發展水平差距越來越大。
三、促進我國城鄉金融協調發展的對策選擇
中國經濟未來發展的趨向是改變城鄉二元經濟結構，實現城鄉統籌。所以，必須將金融發展置於城鄉統籌的視野下。金融發展的關鍵在於如何實現初級階段的農村金融與中高階階段的城市金融協調發展。在協調發展過程中，要將政府調控和市場機制有效地結合，既要體現市場機制的基礎性配置作用，又要充分發揮政府調控的積極引導作用。
一強化政府城鄉金融統籌職能
在現有城鄉經濟金融差距的基礎上，城鄉金融發展要實現從失調到協調的轉變，政府的作用依然不可或缺。但其作用的發揮不應是行政性干預，而是提供更多符合市場規律的制度安排，充分發揮政策的引導作用。首先，完善農村保障支援體系。在保障支援體系缺乏的狀態下，農村金融機構難以抵禦和分散由農業風險所引致的借貸風險。因此，引導金融支援農村，必須要求完善農業保險、擔保基金、信用評級等農村保障支援體系。其次，綜合協調好貨幣政策、財政政策、稅收政策、產業政策，通過利率優惠、財政貼息、風險補償、稅收減免等措施，建立農村資金迴流機制。再次，加強農村金融基礎設施建設，包括支付體系、資訊管理服務、技術支援服務等，降低金融機構開展農村金融業務的成本。最後，在放寬市場準入門檻的同時，加強金融監管。應儘快落實國務院2010年5月7日釋出的《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》的相關政策，鼓勵和引導民間資金在農村地區積極組建和參股新型農村金融機構等，促進農村金融需求和金融服務的有效對接。儘快出臺相關法規，加強金融監管，防範金融風險。
二構建包容性的農村普惠金融體系
農村金融排斥是農村金融服務領域的市場失靈，具有很強的外部性。政府合理的干預是必要的。首先，政府應建立包容性的農村普惠金融體系，保障社會每個經濟主體金融權利的平等。完整的金融體系應為包容性的，普遍惠及一切需要金融服務的社會群體，尤其應惠及於被傳統金融體系所忽視的農村貧困群體。“嫌貧愛富”是金融的天性，無可非議，但政府要思考如何調動各類金融機構對農民融資的內在積極性和責任心，而且這種調動還必須是可持續的，講效率的。當前，可以探索設立普惠金融服務基金，一方面強制要求所有正規金融機構都繳納營業收入的一定比例1%至2%作為普惠服務基金的資金來源;另一方面則通過給予一定比例的補貼，引導更多的機構到貧困地區開展業務，為低收入農民提供支付得起的正規金融服務。其次，出臺激勵相容的法規政策，對金融機構在農村地區撤併與新設機構、新增存款投放比例做出相關規定，遏制農村資金的持續外流。
三建立有效的城鄉金融聯動機制
城鄉金融機構之間也可以通過建立有效的聯動機制實現城鄉金融資源的合理配置。首先，城市金融機構和農村金融機構之間可以通過金融控股、參股、同業拆借等形式實現金融資源向農村流動。其次，城市金融機構通過提供人才培訓、宣傳和資訊服務等方式發揮對農村金融機構的輻射帶動作用。最後，城市大型金融機構可以借鑑國際成功的運作經驗，採取“連鎖店”形式，按照統一的品牌，採用標準化、規範化的流程，獨立、專業的經營方式，設立新型農村金融機構還是有利可圖的。