清末公債的經濟分析
【摘 要 題】經濟專史研究
【關 鍵 詞】國債理論/清末公債/經濟分析
【 正 文】
國債是在商品經濟和信用制度一定發展的基礎上產生的，是一個特殊的財政範疇。由於國家職能的擴充套件，特別是在對外進行戰爭和加強國家干預經濟之際，國家財政支出不斷增加，僅靠增加稅收已不能滿足國家各項開支時，政府往往在信用制度業已建立和發展的基礎上，以國家信用形式集中部分社會閒散資金，以彌補財政資金不足。最初籌措國債的目的，一般是為了克服當時的財政困難。在資本主義初期，國債是進行資本原始積累的重要槓桿。馬克思說：“公債成為原始積累的最強有力的手段之一。它像揮動魔杖一樣，使不生產的貨幣具有了生殖力，……每次國債的一部分就成為從天而降的資本落入包稅者、商人和私人手中，——撇開這些不說，國債還使股份公司、各種有價證券的交易、證券投機，總之，使交易所投機和現代的銀行統治興盛起來”。（注：《馬克思恩格斯全集》第23卷，第823頁。）
一、問題的提出
清末，由於軍費及各項賠款支出巨大，財政捉襟見肘。為了彌補財政不足，於是便效仿西方，發行國內公債。清末總共發行了三次公債：1894年的“息借商款”、1898年的“昭信股票”和1911年的“愛國公債”。
清末第二次公債是1898年的“昭信股票”，比上次的息借商款更接近於近代公債。當時為了償付《馬關條約》規定的第四期賠款，計劃發行總額為1億兩，取名“ 昭信股票”，意為“皇上昭示大信”的公債。公債票額分為100、500、1000兩三種，年息5釐，以田賦和鹽稅為擔保，分20年還清，並規定10年後用減債基金還本。債券准許抵押售賣，但需報戶部昭信股票局備案。同時規定給官銜以資鼓勵。（注：同上書，第5頁。）此次公債無論發行方法，還是發行程式都較第一次的息借商款更為完備，但是亦因流弊過多而在戊戌變法（1898年）時停辦。從發行至停辦，募款2000萬兩。
清末第三次公債是1911年的所謂“愛國公債”。當時正值辛亥革命爆發之際，為籌集鎮壓辛亥革命的經費，維持封建統治，計劃發行3000萬兩，取名“愛國公債”。公債票面額分5元、10元、100元、1000元四種，年息6釐，以部庫收入為擔保，期限9年，前4年付息，後5年平均抽籤還本。這次公債是在清政府行將崩潰之時發行的，各界對清政府已經失去信任，所以一般商民很少認購，只有少數王公貴族、文武官員購買少許。（注：同上書，第6頁。）絕大部分是由清皇室以內帑現金購買，實際發行額1160萬元，未及發行完畢，清政府便被推翻了，後由北洋政府繼續承擔。
對於清政府發行的三次公債，許多學者曾經進行了專門的研究，見仁見智。目之所及，大概涉及以下幾個方面的內容。
1. 關於清政府發行公債的原因，一致歸於清政府的財政危機。如有人認為“隨著西學東漸，清朝統治集團內部的一部分人開始對西方資本主義國家的公債有所瞭解，並主張效法外洋向民間募債。清政府也因財政危機日見嚴重，不得不考慮新闢財源。”（注：朱英：《甲午“息借商款”述略》，《貴州社會科學》1993年第4期。）“一是維持清朝腐敗龐大官僚機構的開支，二是為了應付甲午戰爭軍費的需要。”（注：胡憲立、郭熙生：《中國早期公債》，《鄭州大學學報》（哲學社會科學版）1994年第6期。）
2. 關於清末公債發行中所產生的種種弊端，一方面是由於社會經濟條件的侷限，另一方面則是由清政府自身的腐敗而造成的。公債失敗的原因，主要在於：第一，在清政府貪汙腐敗的統治下，發行公債變成了官紳的變相捐輸和對人民的變相勒索。第二，公債發行出現許多流弊。如昭信股票發行引起：銀號錢鋪倒閉；籍端勒索、商民賄囑求免；官紳吏役視為利藪，從中漁利；驅民使投洋教，以為護符。第三，這些公債都不用於生產方面，而是用於彌補赤字、補充軍政費用、用以賠款，因而這些公債沒有起到西方公債那種原始積累槓桿的作用，而且從國債市場本身看，當時存在著法律與監管體制不完備、中介機構不成熟、市場發展空間比較狹窄等差距。第四，清末滯後的金融市場嚴重妨礙了國債的發行、流通，國債的金融功能呼喚中國新式金融體系的誕生。第五，從公債發行現狀看，清末公債具有完全的行政攤派、不流動特點。一個規範的國債流通市場，應包括統一的全國國債託管、清算系統、銀行組成的統一的和開放的市場框架，才能推動國債市場的健康發展，清末公債未取得成功的根由之一也在於此。（注：千家駒：《舊中國公債史資料》（1894— 1949），中華書局1984年版，第4頁。周育民：《晚清財政與社會變遷》，第五章、第六章有關內容，上誨人民出版社2000年版。胡憲立，郭熙生：《中國早期公債》，《鄭州大學學報》（哲學社會科學版）1994年第6期。李巨瀾：《清代發行的三次公債及其失敗原因探略》，《淮陰師專學報》1992年第6期。）
3.關於清末公債的作用和意義，在當時以及後來的史學著作中不斷地受到攻擊和指責，以至於其內在的積極意義被忽視了。有人從政府發行公債增加了商人的經濟負擔的角度出發，認為“如果說洋務運動時期吸收商股創辦‘官督商辦’或‘官商合辦’洋務企業，在某些方面尚一定程度起到了促進中國資本主義增長的作用，那麼甲午‘息借官款’則不僅絲毫未產生這方面的客觀積極作用，相反還阻礙了中國資本主義的發展。 ”（注：朱英：《甲午“息借商款”述略》，《貴州社會科學》1993年第4期。）但也有人評論說：在封建社會或奴隸社會，君主的主權神聖不可侵犯，“普天之下，莫非王土。率土之濱，莫非王民”，臣民對君主只有完稅、納糧的義務，絕沒有臣民放債給君主而君主反要還債的道理。把政府和個人當成對立的經濟單位這種觀念的發生是十八世紀資本主義獲得相當發展以後的意識的反映。清政府發行公債，開始接近資本主義性質的公共信用制度，自覺不自覺地把政府（君主）和臣民的關係擺在平等的位置上，公債形成之後，國家和公債認購者是借貸關係。（注：千家駒：《舊中國公債史資料》（1894—1949），中華書局1984年版，第4頁。）在此基礎之上，進一步認為：“是為了抵制外來侵略的財政需要而發行的，具有愛國公債的性質。”“突破了清代慣用的捐輸、報效等封建落後的籌款方式，而採用借債的方式應付朝廷的緊急財政需要，這在財政手段和財政觀念上都是具有進步意義的。”“以皇帝名義向臣民舉債，對於封建等級秩序是一個巨大的衝擊。”（注：周育民：《晚清財政與社會變遷》，第五章、第六章有關內容，上海人民出版社2000年版。）
本文即在前人研究的基礎上，針對清末公債的影響和意義這一相對薄弱的問題，從經濟學的視野，結合國債理論，就清末公債的李嘉圖等價定理的有效性、公債認購主體——居民的經濟行為、公債發行的貨幣效應等方面對公債的經濟影響進行分析。不當和不足之處懇請斧正。
二、李嘉圖等價定理的有效性分析
傳統的或流行的關於公債對於財政赤字、財政負擔和財政風險等問題的闡述，西方有一個與凱恩斯理論和弗裡德曼的貨幣數量理論齊名的李嘉圖等價定理。這一理論被西方學者廣泛引用，並且被許多國家付諸實踐，指導各國的財政政策。甚至在公債與經濟增長關係的爭論中，“似乎沒有哪二個命題比‘李嘉圖等價定理’的影響更為深遠和爭執持久的”。（注：袁東：《公共債務與經濟增長》，中國發展出版社2000年版。）
所謂“李嘉圖等價定理”（the Ricardian Equivalence Theorem）是指這樣一個命題：無論政府是以徵稅來增加收入，還是以借款的方式來增加收入，從效應上看，賦稅和債券融資是等價的。因此，政府支出的特定的融資手段對於其最終效應來說是無關緊要的。該定理以封閉經濟和政府活動非生產性為前提與條件，內容涉及到稅收與公債的基本關係，也涉及到個人與企業在稅收與公債面前的行為變化，還涉及到政府如何在公債與稅收之間進行選擇這樣一系列重大的理論與實踐問題。該定理之所以用李嘉圖來命名，則是由於19世紀初，古典政治經濟學的代表人物大衛·李嘉圖在《政治經濟學及賦稅原理》中首次明確地表達了這種觀點。羅伯特·巴羅於70年代中期發表了《政府債券是淨財富嗎？》一文，復活並推廣了李嘉圖等價定理。
李嘉圖主義認為，在國家非生產性前提下，為了籌集用於純粹消耗性支出（如戰費）的費用，不管是徵稅還是借款，效果是相同的。巴羅進一步認為，通過發行公債的政府融資僅僅是延遲了徵稅，即雖然政府以公債形式融資支援部分財政支出，從而減少了當期的徵稅，但由於債務終究是由未來的增稅償還，因而它與現時稅收在某種程度上是相似的（即等價）。進一步的結論是，在政府財政開支不被削減的情況下，預算赤字的增加應會導致正好與赤字相配合的儲蓄的增加。
在近代中國，伴隨著對外戰爭的一次次失敗、一次次鉅額賠款以及浩大的軍費、腐朽的封建支出等已使清朝財政一蹶不振，財政負擔日益繁重。至甲午海戰，清政府的財政已經枯竭；而甲午戰爭以後，日本帝國主義又逼迫清政府在短期內支付鉅額賠款和還遼費；不久，帝國主義各國又向清政府勒索一筆鉅額賠款，即庚子賠款；此外，甲午敗績，使清政府深信武力的大規模現代化刻不容緩：新式軍隊的操練，對中央及督撫來說，俱為額外的財政負擔。這些非常支出，遠遠超過了清政府財政負擔的能力。甲午戰後中國財政的特徵，是“出入平衡的長期破壞
”。清政府費盡心力，謀求增闢財源以應急需。而清政府一開始並沒有利用國債這一近代經濟槓桿，而是採用增加稅收和大舉外債來彌補財政赤字。如稅收方面，鹽課劇增，1891年鹽課為743萬兩，到1911年預計達到4500餘萬兩，20年間增加5倍，導致食鹽滯銷，鹽法紊亂；厘金大增，1891年為1632
萬兩，1911年預計可達4319萬餘兩，20年間增加1.6倍等。大舉外債方面，1895年清政府向俄、法借款；1896年和1898年又向英、德借款，款額約共三億兩，從而每年還債的本息逾2000萬兩，約佔國家歲出1/4以上。（注：[臺灣]何漢威：《京漢鐵路初期史略》，香港中文大學出版社1979年版，第7頁。）這些外債，資本主義列強都附有苛刻的政治、經濟條件，而清政府把這些外債也主要用於賠款、武裝軍隊等。增加稅收，使城市工商業和農村經濟遭到嚴重破壞，廣大人民在繁重的賦稅重壓下貧困潦倒；大舉外債，“多論磅價，折耗實多”，“前以種種吃虧”，“今聞各國爭欲抵借，其言愈甘，其患愈伏
”。（注：千家駒：《舊中國公債史資料》（1894—1949），第1、6頁。）由此，清朝政府從1894年起因“海防趨緊，需餉浩繁”，“為籌借華款”
等原因，逐漸在使用稅收和外債手段彌補財政的同時，認識到“凡一切講武訓農通商惠工之實事刻不容緩，需款正多，捨己求人，終不可恃，無論洋款何如，華款總當併力圖之，專責任之，剋期待之，志在必成，”（注：同上書，第7—8頁。）把發行公債作為“今之急務”。
由此可見，對晚清政府來說，發行公債是彌補財政赤字、優於徵稅的一種較好的方法。彌補財政赤字有三種做法：增加稅收、向中央銀行透支或借款、政府舉借國債。亞當·斯密認為：“一國在平時沒有節約，到戰時就只好迫而借債。……在危險臨到的瞬間，就得負擔一項馬上就要的大費用；這費用是不能等待新稅逐漸地慢慢地納入國庫來應付的。在此萬分緊急的情況下，除了借債，政府再不能有其他方法了。
”（注：亞當·斯密：《國民財富的原因的研究》（下），商務印書館1974年版，第472—473頁。）因此，陶爾頓（H.Dalton）曾有“國債乃戰爭留下之紀念品”（注：李厚高：《財政學》，臺灣三民書店印行，1967年版，第273頁。）的概括。用增加稅收來彌補財政赤字除了時間滯後的原因之外，稅收還是一種強制、無償的方式，並不是自願的納稅人和政府的市場交易，清末增加稅收已經引起鹽法紊亂、厘金大增、城市工商業和農村經濟遭到嚴重破壞、廣大民眾貧困潦倒等後果；向外國銀行借款又附帶苛刻的政治、經濟條件，對整個國家安全和當時的社會經濟都“其患愈伏”；而發行國債是一種自願、有償、靈活的方式，國債發行只涉及資金使用權的讓渡，流通中的貨幣總量沒有改變，不會導致通貨膨脹。因此，舉借國債彌補財政赤字更為有效。
從李嘉圖等價定理來看，清末公債的發行雖然具備李嘉圖等價定理所認為的前提與條件，即封閉經濟（清末的自然經濟仍佔重要地位）和政府活動非生產性（發行的公債主要用於償還戰爭賠款），但並不能說李嘉圖等價定理適用於清末公債。因為清末特殊的政治經濟環境、戰爭賠款、債券市場不完全、未來稅收的不確定性等事實都動搖或否定著李嘉圖等價定理的正確性，等價性遭到了破壞：
第一，政治因素被引入清末公債中性問題中。等價定理要成立就隱含著個人擁有資訊和具有完全的預見能力。實際上，在近代特別是清朝末年，未來的稅收與收入都是不確定的，消費者很可能更看重現在，因為他們在政治動盪、外國入侵、戰爭頻繁、政府腐敗的社會背景下，無法預期自己的收入和未來的生活狀況。於是，現期消費便可能增加，而不願意去購買公債。於是，清末的商民對公債的購買意願並不強烈，清政府被迫強迫商民購買，甚至肆意勒索，商民只有向發行官員進行賄賂以求苟免。昭信股票發行時，“督撫下其事於州縣，州縣授其權於吏役，力僅足買一票，則以十勒之，力僅足買十票，則以百勒之。商民懼為所害，惟有賄囑以求其免求減，以致買票之人，所費數倍於股票，即未買票之人，所費亦等於買票。”（注：千家駒：《舊中國公債史資料》（1894—1949），中華書局1984年版，第18頁。）
在規範的公債發行市場的條件下，李嘉圖等價定理也許有效，但對於清末公債，需要特別強調當時的政治因素在公債發行過程中所起的破壞作用。正是由於清末政治因素的影響，公債發行的社會成本相對於李嘉圖主義用於分析的西歐公債來說特別高，清末公債的總成本越大，等價性就越差。
第二，等價定理實際上假定，當公債替代徵稅時，所減的稅是一種總額稅。減少的稅負是均勻地落在每個消費者身上，並且每個消費者具有相同的邊際消費傾向。但是，在近代，減稅的效應實際上不會均勻地落在每個消費者身上，每個消費者之間的邊際消費傾向也不盡相同。近代存在著嚴格的等級制，特權階層不僅不交稅，而且還可盤剝平民百姓，由此特權階層的消費傾向與平民百姓有著天壤之別。這樣便從兩個方面破壞了等價定理的前提。所以康有為就當時負擔不均、侵吞嚴重的弊病指出：“吾見己未之事，酷吏勒抑富民，至於鎮押，迫令相借。既是國命，無可控訴，酷吏得假此盡飽私囊，以其餘歸之公。民出其十，國得其一，雖雲不得勒索，其誰信之？”（注：《康南海自編年譜》戊戌。）
第三，等價定理實質上假定稅收只是總額稅，因此認為公債替代稅收只會產生一種稅收總額的變化，而總額變化又完全可以由公債數量上的變化來抵消。但近代，大多數稅收並不是總額稅，而是針對不同的產品、不同的經濟行為而開徵的，如鹽稅、厘金等。不同的稅種具有不同的經濟影響。比如，厘金會限制物品在全國範圍內的流通，鹽稅會直接影響人們的日常生活。因此，不同的稅收會使經濟行為發生不同的變化，而經濟行為的變化就意味著李嘉圖等價定理可能不成立。
第四，導致等價定理可能失效的最重要原因或許是有限期界的影響。等價定理一個重要的假設便是：人的壽命期是無限的，不同時期的稅收是向不同的人群組徵收的。這樣，債券持有人才會在未來的時期中面臨納稅問題，而且他不可能逃避納稅。但是，每個人在實際上都不可能長生不老，從而不會關注在他死後所開徵的稅。如果消費者只關心自己的利益，則他們確實可以通過死亡來逃避將來的稅負，而他們又都享受到了當初由於政府以公債代替徵稅而產生的減稅的好處；如果政府把當前的稅收用於支出，那些當時活著的人便承受直接的稅收負擔；如果政府借債以用於支出，並在以後向將來的各代人徵稅以償還債務，當稅收提高時那些活著的人可能不在世了。清末發行公債的主要目的之一是償還戰爭賠款，不影響政府的其它財政收支，當期稅收也沒有減少，相反還有所增加，因而債券持有人享受不到減稅的好處。