制度變遷與西漢中期政治

    摘要：自古治史者對西漢前期相權對皇權的制約以及西漢中期的外戚專權，尤其是霍光二十餘年的秉國多有議論，然在達成外戚專權的原因方面論述頗少，且過於注重倫理政治方面的探究，而在政治制度層面與政權組織結構方面的研究稍顯薄弱。本文擬從武帝時裁抑相權、設立內朝造成的中央集權強化方面，以及西漢中央政權權力結構層面對西漢中期政治進行解讀。
    關鍵詞：西漢中期；政治；宰相制；內朝；外戚專權
    一
    考察西漢前期兩種中央政權的組織模式，即宰相統領百官與武帝時期的以內統外，下就兩種組織模式的優勢與缺陷進行一一闡述。
    西漢初高帝即位，承秦制，“置一丞相，十一年更名相國，綠綬”，孝惠、高後時期分為左右丞相，文帝二年“復置一丞相”，“掌丞天子助理萬機”。①其職權大抵如陳平所言：“宰相者，上佐天子理陰陽，順四時，下育萬物之宜，外鎮撫四夷諸侯，內親撫百姓，使卿大夫各任其職焉。”②據相關學者研究，將宰相的具體權力分為五個方面：選官權、督察百官並有一定的執法權、上計考課權、總領朝議與奏事權、封駁與諫諍權。③總的說來，宰相兼具一定程度上的決策、執法和監督權。從大一統中央集權制上講，宰相兼具數權本身就是集權制的一種體現，而結合西漢前期的政治局勢，宰相一度程度上的集權恰恰是有益於中央政權的統治的。從制度層面來看，宰相制的施行固然可以看做是上古三代共和政治體制的遺存，在排除西漢前期君臣間的相對和諧的特殊情況下，也是實際政治局勢的要求。高惠二帝時期面臨著異姓諸侯王對皇權的威脅，皇帝的關注點一直在剪除異姓諸侯王上，而文景時期，皇帝又面臨著同姓諸侯王對皇權的威脅，當此情形，宰相集權恰恰可以整合中央政權各級官吏的凝聚力，併成為皇帝削弱諸侯王鞏固皇權的相關戰略的有力支撐。同時，一個強有力的管理集團也可以使得皇帝免除後顧之憂，進而致力於鞏固中央政權的活動中。宰相集權制的優勢即在於此。

然而，矛盾總是相互轉化的，一旦外部威脅逐一消除，宰相制的優勢也漸漸轉換成劣勢。同樣地，中央集權制的專制性不允許存在一個能夠較大限度地對之形成制約的制度存在，雖然西漢前期的相權並未危及劉氏皇權的存繼。當時至
武帝，由於外部威脅消除，而此時的宰相集權已經使皇帝頗為忌憚，進而對之裁抑。出於加強皇權、弱化相權的目的，武帝自親政起設立內朝逐步對相權進行削弱，並通過頻繁更換宰相以及以細事誅殺宰相來加強皇權、樹立自身對中央政權的絕對控制。毫無疑問，內朝的設立在完成上述目的之後，在武帝統治期間對外戰爭中有著不可或缺的作用，然而，內朝作為一項制度其自身的就不是完善與成熟的。

    內朝的設立，其先天上就有削弱與之對應的宰相為首的外朝的內在要求，同時由於內朝以皇帝為領導中心，其權威與許可權與皇帝有著密切的關係，所以內朝具有根源於皇權的巨大的依附性，脫離皇帝的領導，內朝不能作為一個獨立的權力機構存在。同時，宰相不得過問內朝事務，也使得內朝成為政權內部一個相對於外朝的獨立單位。其次，內朝發揮作用的大小也依賴於皇帝個人的威信與手段。組成內朝的人員來源複雜，雖然多為皇帝的侍從官員，但成分繁多，士人、軍人、外戚，獲得加官的外朝官吏以及宦官。內朝組成人員的繁雜雖然可以使皇帝在施政決策的時候能夠兼顧各個集團、階層的利益，從而施行最有利有效的方針政策，但是，也會造成內朝內部成員之間的爭論與矛盾。當一個強有力的皇帝領導內朝時，內部紛爭或許會被皇帝壓制；當作為領導者的皇帝幼弱或怠政之時，往往也是內部矛盾凸顯之時。再次，內朝作為一個直屬於皇帝的行政中心，其官長設定也有一定程度上均衡政治的體現，例如武帝晚期，更設中書令，任用宦官，以與尚書令互相督察。總之，從中央集權的角度來看，內朝的設立增強了皇帝對朝政的控制權，使得專制制度達到一個新的高度。
    結合武帝時期國內外情勢，個人認為，與宰相制相較，內朝制顯然更適合武帝朝以數代之積對匈奴進行積極軍事行動，且極易形成較大的成果。但是從一個政權內部權力機構的穩定傳承上，一個穩定的中央組織更有利於整個王朝的繼續發展。另一方面，出於裁抑相權的目的而對外朝的削弱，特別是對外朝首腦宰相職權的過分削弱，極容易形成外朝百官對皇帝的不信任，進而出於維護自身職位人身安全的考慮，在政府運作過程中也往往呈現“不作為”的狀態。總之，內朝的設立在排除君主加強中央集權方面的設計外，卻對中央政權組織的正常執行和內在調節產生巨大的破化作用。
    西漢中期政治的各種變化大多皆根源於武帝時期的“多有創制”④，然這些創制雖形成了一定的模式，但是由於臨時性與不穩定性的限制，其可操作性依然依賴於君主的領導，因而不是一個可以相對地獨立執行的政府機構。兼之原有行政模式的破壞，與長期戰爭對國計民生的影響，使得武帝晚年的西漢政權實際上處於較為危險的地帶。而這恰恰也就迫使武帝不得不吸取秦二世暴虐而亡的教訓，實行國策上的改弦更張、與民休息，以求得漢帝國的穩步傳繼。