政府非稅收入的負面影響及其整頓
[內容摘要]中央政府1999年初實行了稅費改革,對政府非稅收入進行了初步規範和整頓。這次改革的總體思路是,對現在各級政府及其所屬部門和行政事業單位的收費,區分不同類別和不同情況,採取“一清、二轉、三改、四留”的措施。筆者認為,對政府非稅收入的治理整頓有助於改善國內居民的收入狀況,拉動國內的消費需求,保障社會的***與發展,是及時而有效的,但同時這次稅費改革的力度仍是不夠的。本文從理論及實際操作上提出了幾點建議。
政府非稅收入的現狀分析
政府非稅收入是指政府用收費、基金、***、攤派、贊助等方式籌集的用於履行政府職能的收入。目前,我國各級政府部門都存在著大量的收費、基金等非稅收入,在政府全部的公共收入中***不僅侷限於政府預算內、外收入***佔據了很大的比重,對微觀經濟執行和國家巨集觀經濟的調控都具有重大的影響。
當前上至中央各部門,下至農村鄉鎮政府各機構,亂收費、攤派等屢禁不止,結合現狀可簡單地概括為“多、亂、難”三個字。具體問題有:
***一***執法部門多,專案繁多,收費環節多,數量龐大,政府對總體情況把握不夠
政府非稅收入主要來源於以下三部分收入:
1 財政預算內的非稅收入。包括***1***國有企業上繳利潤;***2***國家能源交通重點建設基金收入;***3***各種專項收入,如教育費附加收入;***4***基本建設貸款歸還收入;***5***國家預算調節基金收入;***6***事業收入、公產收入;***7***罰沒收入;***8***行政性收費收入。這部分預算內非稅收入在專案、數量、管理上都比較規範。從統計數字來看,其在整個政府非稅收入中比重不大,小於10%。
2 財政預算外的非稅收入。主要包括:***1***國務院或財政部、國家計委批准設立的行政事業性收費和基金;***2***由省級人民政府或省級財政、計劃部門批准設立的行政事業性收費和基金。據財政部1995年統計,中央政府及有關部門批准的收費專案共369項***272項納入預算外,97項納入預算內***。省級政府及有關部門的收費和基金專案則更多,據估計專案達千餘個,金額達2000億元。
3 遊離於財政之外的政府各部門的收費和集資、攤派。據湖南省漣源市人大不久前對全市個體工商戶的稅費抽樣調查,漣源市156個副科級以上單位中,執行收費的單位和部門有144個,收費專案竟達1230個。該筆非稅收入納入預算外,其專案及數量不明確,據有些省的調研表明,我國中部地區鄉鎮政府的收費和集資已超過其政府財力的1/3。後面兩部分收入是政府非稅收入的主體,也正是這兩項收入造成了政府非稅收入的混亂狀態。建國初期至改革開放前,預算外資金中只有為數較少的稅收附加和零星的收費收入。1953年,預算外資金只有8 91億元,相當於預算內收入的4 2%。改革開放後,預算外資金的規模開始迅速膨脹起來。1978年全國預算外資金為347億元;1992年為3855億元,相當於當年預算內收入的97 7%,其總量增加了10倍。1996年,全國開展預算外資金的清理檢查,共查出1995年預算外資金3855億元,約為1994年查出的2 7倍。1996年預算外資金決算數為3893億元,仍相當於財政收入的一半。
***二***政府非稅收入管理混亂,地方政府越到基層,收費和集資行為越缺乏約束,收費主體多元化嚴重
在中央和省兩級政府上,預算外和財政外的非稅收入的設立管理上較嚴格,近幾年中央公佈許可收費的專案只有130多種,而地方上執行的收費專案多達 1000多項。在市縣鄉三級政府,其非稅收入設立管理約束力逐漸弱化,特別是鄉一級政府,農村分配關係基本上處於多頭管理的無序狀態。鄉鎮統籌資金制度從管理許可權和體制上沒有理順,農業部規定鄉鎮統籌資金由鄉鎮農村合作經濟組織經營管理部門負責管理,財政部規定由鄉鎮財政管理,實際上是鄉鎮財力實行鄉鎮財經所、鄉鎮農經所、鄉鎮其他機構的多頭管理。實行“一事一費”,沒有一個專門部門實行數量控制,而且沒有一個統一的收費標準,缺乏監督。分散管理之中,貪汙腐敗不可避免,浪費流失更是嚴重。
***三***財政和物價部門對收費專案的管理尚處於規範和整頓過程之中
目前政府對收費及基金的管理基本上明確了專案的批准許可權在中央和地方各級政府,財政和物價部門分管專案審批和收費標準。收費和基金的實際收支、支出使用情況,都沒有經過立法形式確立管理體制。1996年《國務院關於加強預算外資金管理的規定》,明確了預算外資金國家所有的性質,規定各預算外資金應交財政專戶儲存,實行“收支兩條線”管理,將13項大基金納入預算,對大部分收費和基金要求實行財政專戶管理,這些制度規定在落實過程中困難很大。今年初的稅費改革首先從交通、房地產等方面入手,其目的是降低汽車、房屋的價格及其使用價格,以配合政府拉動國內需求。我們知道,消費決定於收入,只有全面地清理整頓不合理的收費與基金,從而提高居民的真實收入水平,才能帶動消費。稅費改革是一項複雜的系統工程,涉及各個領域的稅費改革和稅費管理問題,在同一領域也同時涉及到各個方面的利益關係調整和制度建設。
***四***現今的稅費制度混亂之中,另有的一大現狀是“難”
由於許多收費專案是經過某個領導的批准或許諾出臺的,收費單位在“紅標頭檔案”、“領導指示”的保護下,收費管理部門明知收費不合理,卻不敢去查,即使查了,上頭一個電話,也無法處理;收費單位一般都擁有一定的實權,再加上上層領導的保護,被收費物件明知收費不合理,也無可奈何,最終不得不如數上繳。
政府非稅收入的負面影響
政府財政收入在1956～1983年期間,50%左右來源於非稅收入,其大部分是國營企業的上繳利潤。國家作為全民生產資料所有者的代表,從國營企業取得投資回報。由於計劃經濟中這部分財政收入全部納入國家預算,其透明度高,管理嚴格。在經濟體制轉軌時期出現的政府非稅收入主要是由於政府財政對地方政府和中央政府各部門“放權”後形成的。這些非稅收入在緩解政府各部門經費不足上起到了一定的積極作用,但目前政府對其的管理不力,負面效應越來越大。
***一***加重了企業負擔
企業是承擔各種費用的主要物件,隨著社會分工的深化和專業服務的發展,企業用於購買各種服務的成本支出必然不斷增長,這是符合市場經濟發展客觀趨勢。在服務與貨幣的交換中,如果遵循的是自願和等價原則,企業自然會根據成本---效益分析,選擇最佳的服務與價格組合,從而增進企業的經濟效益。但是,現行的收費卻遠遠超越了正常交易的範圍,使企業不堪重負,效益受損。據預算內國有工業企業的不完全統計,1991年向有關部門交納的費用和基金10多項,共計468 5億元,比1985年的139 52億元增加328 98億元,平均每年增長22 4%,佔企業產品銷售收入的比重由1985年2 8%上升到1991年的4 1%,這還不包括名目繁多的社會收費和集資攤派。全國鄉鎮企業目前負擔的各種費用超過200餘項,涉及60多個部門和單位,其中有46 4%屬於不合理負擔。河南省淮陽縣個體私營企業1993年交納的20多種費用佔全年經營額的9%,是稅收的3 3倍。生產經營者的交費負擔不僅超過了其納稅負擔,而且由於這些收費大都硬性攤派、強制徵繳,而不管企業是否實現了銷售收入和利潤,因而使困難企業更不堪重負。無奈之餘,生產者或是面臨虧損,或是採取轉嫁負擔和以費擠稅的方法以減少費用的影響。其結果是物價上漲,產品缺乏市場競爭力,企業經營效益下降,國家財政收入減少,嚴重時企業乾脆停業,經濟發展受阻。江蘇南化集團公司1984-1994年11年間因利轉費而多支出2 1億元,致使該特大型國有工業企業陷於虧損1 2億元的困境。
亂收費行為已直接損害了我國經濟賴以生存和發展的微觀基礎,巨大的收費規模已構成對稅基嚴重的侵蝕。中央政府實行稅費改革不僅是當前內需不足的要求,也為國民經濟長期健康、有序發展創造了必需的制度環境。
***二***分散了國家財力
現行行政事業性收費除少數納入預算內管理,其他大部分納入預算外資金管理,是構成預算外資金的主要來源。近年來預算外資金以“滾雪球”之勢迅猛膨脹,呈現一種不可遏止的增長慣性。據調查測算,目前全國預算外資金的規模實際超過了3000億元,其中收費和基金收入2600億元左右,相當於預算內收入的45%,更甚者則已超過了預算收入。這些預算外資金一方面調動了各單位、部門及地方政府的積極性,但另一方面卻分散了國家財力,加劇了固定資產和消費基金的急劇膨脹。我國財政收入佔ＧＤＰ的比例由1979年的28 4%降至1987年的18 4%,再到1995年的10 7%,幾乎以平均每年一個百分點的速度在下降,而生產者卻並未感到負擔減輕。
***三***加劇了社會的分配不公,敗壞了社會風氣
馬克思政治經濟學的基本原理是“勞動創造價值”,社會主義分配的基本原則是“按勞分配”,勞動報酬應與貢獻相一致,只有這樣才能形成高效率的激勵機制。而現今許多行政部門利用管理中的種種弊端和漏洞謀取收費資金,以達到優越的辦公住房條件、高額獎金津貼,這部分收入並非取決於財政分配和經營能力,而是主要取決於其壟斷優勢和收費能力,各企業應交費用的多少還受企業自身與政府的“談判”能力。按照收費資金管理的有關規定,每項收費所取得的收入均有具體的使用途徑和支出方向,必須專項專用,然而現實中卻成了各單位、部門的“小金庫”。收費規模與單位的利益正相關,這就形成了各部門間的收費攀比,這正是亂收費屢禁不止的根本原因。如果收費制度的框架設計使收費所得與部門的權力和利益相聯絡,必然造成人們致力於謀求權力和擴大自己的權力。
***四***加重了我國經濟增長速度下降的現狀
經濟學理論認為:稅負高低與經濟增長有著極其密切的關係,高稅對經濟增長具有抑制作用,低稅則有利於經濟增長。就我國而言,如果單純從減輕稅收負擔看,當前稅收在我國ＧＤＰ中所佔比重已經很低,無甚潛力可挖。但是,在我國財政收入中,政府非稅收入已與稅收作用相當,因而我國居民的稅賦負擔不能僅以稅收佔ＧＤＰ的比重來衡量,應加上政府部門及事業單位等的收費作為基準。我國國內消費、投資不足有很大一塊是由於負擔過重的原因,所以,稅賦負擔的降低,主要是針對收費這一塊,必須對現今的各項收費專案進行全面清理整頓。據估計,目前企業負擔中,稅、利息、費各佔1/3,如能有效規範各種收費,遏止各種亂收費,就能有效地減輕企業負擔,增強企業的投資能力。亂收費極大地擠出了我國農村居民的消費,山東省濟寧市1991年全市農民負擔總額80884萬元***不含農業稅***,遠超過了全市當年財政總收入,人均負擔135元占上年農民純收入的19 5%,農業稅人均僅4 3元,因而取消各種不合理收費可大大增強廣大農民的可支配收入,增強農村市場對城鎮已趨飽和的家用電器等耐用消費品及日常生活用品的吸納能力,進而拉動經濟增長。
規範政府非稅收入的對策建議
筆者認為,所有權和使用權均歸同一部門單位所有的管理體制帶來的利益驅動是目前收費混亂的主要根源。稅費改革的重點應是使政府部門的收費使用權和收費所有權相分離,具體有如下建議:
***一***建立統一的財政體系,將一切履行政府職能的收支全部納入該體系
政府各項職能的支出都必須採用財政預算的方式,經過法律程式由人民代表大會審批、通過。改變原來財政預算統收統支、收支兩條線的方式,取消預算外範疇及其管理辦法,建立財政預算內多種預算方式和管理辦法的新體系。將所有的政府收入完全歸於財政稅務部門管理,這樣的好處是可以切斷各個政府職能部門的行政、執法與收費供給之間的直接聯絡,將收費使用權和收費所有權相分離。
***二***建立嚴格的法律體系,加強對政府財力的全面法律約束
國外的經驗告訴我們,法制才是約束政府財力分配的最有力手段,我國政府財政也只有從法制建設入手建立各項切實可行的稅收立法、行政法規,明確各種合理收費基金的徵收標準、程式及管理辦法,並用法律程式約束財政分配,達到嚴肅財政紀律的目的。
***三***採取複式預算的組織形式,設立多個專門預算會計帳戶,對不同性質收支分別實行不同的預算管理辦法
實行統收統支和收支兩條線預算辦法的部門,由於收入要集中,支出需財政預算部門審批方能撥款,財政預算對各單位預算和總預算的執行具有較強的制約作用;而對於實行收入完全或絕大部分來自收費的收支一條線預算管理辦法的單位,由於其預算自收自支,自行管理,因而應要求其建立嚴格的財政制度,加強財政部門對其財務的全面監督和檢查。
***四***建立專門的收費監督部門,該部門不受同級政府機關領導,而直接向同級人民代表大會或上一級政府部門負責
將政府收費置於人民代表大會的監督之下,不允許有不受監督、遊離於預算之外的政府收支,對那些政府以明令取消的不合理收費予以堅決取締,對民眾反映強烈的收費專案及時、全面地反映至稅費改革、管理部門。在具體操作上可實施領導負責制原則。
***五***加大稅務部門的執法力度,完善現有的稅收體系,提高稅收佔ＧＤＰ的比重,將稅收收入水平提到政府收入的主體地位
統計表明,1980～1993年我國的稅收收入平均有86%來自國有企業;到1994年,各種非國有經濟成份在全部工業總產值中的比重已由1980年的20 4%上升到65 9%,但其承擔的稅收僅佔總稅收的30%;我國居民個人收入佔ＧＤＰ的比重達66 5%,而個人所得稅卻僅佔整個工商稅收的2 4%;稅制結構中,1997年服務於效率目標的商品稅佔整個稅收的70%,服務於公平目標的所得稅僅佔14 9%,與近年來向個人傾斜的分配原則相違背。因而,我國稅收體制改革仍具有很大空間,完善稅收體制可以提高政府部門的預算內收入,政府財政困難問題將有所減少,預算外收入的動力減弱,各種亂攤派、收費會相應有所減少,而財政上的困難更會加重亂收費現象。同時,財政收入的增加可以使政府有一定的財政力量來加強社會保障體系的建立與完善,給予大量下崗工人生活上的保障,使其具有基本生活用品之外的消費能力,有助於緩解國內市場的消費不足。
***六***年初的稅費改革首先從房地產及汽車銷售市場開始,其目的之一是啟動並促進這兩個市場的消費
但筆者認為,這兩個板塊的啟動對國內消費需求促進有限,對經濟增長的作用也不是太大。據有關方面調查,不考慮國有資產,國內50%的資產屬於10% 的個人,由此可見,國內買得起住房、汽車的人畢竟是少數,許多買房的人也只是短期行為***由於房改的原因***,這種促進消費是以擠出遠期消費為代價的。用稅費改革的方法促進消費從根本上應從減輕農民和工人負擔著手,這二者的基數大,乘數效應也大,因而這兩個主體的稅費改革對經濟增長意義重大。我國如果不對這兩方面存在的問題進行改革,即使較短期內消費不足問題得到緩解,但長期必然會面臨一個輪迴消費不足的怪圈。
***七***對我國政府非稅收入的改革應具體落到實處,按收支內容區別其不同的性質,為日後不同性質收入對應不同性質支出打下基礎
特別是農村的稅費改革,農村的“三提五統”按收支內容分為政府行政收支、社會公益性事業收支和集體經濟發展資金三類,用於第一類的收支應改為稅收,後兩類的收支可採用費的形式。第一、二類的收支由鄉鎮政府財政統管,納入預算,第三類由農村集體經濟組織自行管理,財政實行監督,並定期向村民公佈資金使用情況,由於農民本身參政、議政意識較差,這一點必須強調。
參考文獻:
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