聘任制公務員的出路

　　近日，多家網站報道《多省市今年擬試點公務員聘任制將打破鐵飯碗》一時間“公務員聘任制”成為熱門話題。網民大多持兩種態度：一是改革得好，公務員就得取消終身制;二則改和不改一個樣。與此同時一方面，全國甚至各地公務員考試如火如荼開展，千軍萬馬過獨木橋，大家只為求得一個“鐵飯碗”;另一方面一些省市要大推"聘任制公務員"。聘任制公務員講何去何從？

　　在實踐中，針對聘任制公務員的適用範圍、任職期限等具體問題，各地亦有不同做法。作為提升公共部門人員隊伍綜合素質和整體行政效能的有益途徑，公務員聘任制在全國範圍內的推廣深化是必然趨勢。但是，科學合理推行公務員聘任制，應當重點深化三個認識：第一，公務員聘任制宜針對部分特殊專業崗位而不必全員推行;第二，一般情況下，聘任制公務員應建立嚴格的退出機制;第三，聘任制不能“包治百病”。解決我國公務員體制活力不足、效率低下等問題，同時切實發揮“聘任制”的效用，要從深化公務員分類管理、建立嚴格的績效考核評價機制等方面著力。

　　聘任制是“個例”而非“泛例”

　　聘任制應當成為適用於公務員全體的“泛例”，還是針對少量特殊崗位的“個例”，即聘任制的適用範圍問題，是當前各種爭議的核心。實踐中，既有以深圳為代表，對所有2010年之後新增職位***主任科員以下***進行全員聘任的模式;也有以浦東為代表，將聘任制重點限定在專業性高階人才領域的“高精尖”模式。筆者認為，就現階段而言，後者更適宜中國國情，有利於以更小成本滿足公務員隊伍的人才需要。

　　支援全員聘任的第一種觀點認為，該做法有助於增強公務員隊伍的活力和流動性。例如，深圳市通過對聘任制公務員實行社會基本養老保險與職業年金相結合的養老保險制度，實現了政府機關與其他社會機構在養老保險上的“並軌”，從而打消了公務員因退休待遇問題不能自由進出政府系統的顧慮，為人才提供了更大的自主選擇空間。但是，為突破養老金的制度安排而對政府工作人員實行全員聘任，未免太費周章。事實上，隨著2015年1月14日《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的釋出，體制內外的養老“雙軌制”已被終結，通過聘用制形式突破公務員流動的“養老”瓶頸已無必要。

　　第二種觀點認為，實行全員聘任能夠打破公務員的“鐵飯碗”，建立能進能出的淘汰退出機制。然而，聘任制的意義主要在於彈性靈活的選人用人機制，公務員的進出機制則應建立在科學合理的考核評價制度基礎之上，與聘任委任無必然聯絡。2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務員法》第八十三條第一款早已規定：在年度考核中連續兩年被確定為不稱職的公務員應予以辭退。現有制度如不能真正落實發揮效用，無論採取何種用人機制都不會有實質性的改變。實踐中，全員聘任逐步流於形式，在考核、待遇、晉升等方面都與委任制無異，除部分人員因轉為委任制公務員而放棄聘任制身份外，鮮有人被辭退，正說明了聘任制並非打破“鐵飯碗”的必然選擇。

　　此外，從行政管理科學性與管理效能的角度來看，流動並不一定總是好事，穩定也並不一定都是壞事。對政府的絕大多數常設行政事務職位實行常任制，有助於在危機或特殊時期維持公務員隊伍的穩定性，從而確保國家機器的正常運轉。對政府僱員實行全員聘任，顯然有操之過急的極端化傾向，不利於公務員隊伍的穩定。

　　但與此相對，第三種觀點認為，傳統官僚制形態已經過時，西方發達國家都已開始對其公務員體制進行大刀闊斧的改革。英國政府約有70%~80%均為聘任制人員，紐西蘭、澳大利亞等西方國家都對幾乎全部的政府僱員實行聘任制，因此，全員聘任是公務員制度改革的國際趨勢。

　　應當看到，一方面，無論聘任制公務員所佔的比重大小，都沒有改變各國公務員隊伍在總體上保持穩定的態勢;另一方面，中國與西方國家的國情畢竟有較大差異。總體而言，中國的行政層級與行政架構更為複雜，行政體系更為龐大，因此，短期內對各級政府公務員均改為合同管理的聘任制，或者易產生較大震盪，或者會流於形式化而沒有實質意義。

　　《公務員法》第九十五條已明確規定，可對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。這也是美國等發達國家推廣公務員聘任制的經驗。隨著公共服務需求的日益提高以及公共管理複雜性的日益增加，政府內部對專業性人才的需求更為明顯。在我國推廣聘任制試點的實踐中，絕大多數崗位集中於金融、規劃、資訊管理等專業技術崗位，這既反映了當前政府管理工作的需要，也應當是現階段我國推廣公務員聘任制的重點範圍。

　　聘任不宜轉常任

　　當前，一些輿論指出，聘任制公務員對前途感到迷茫;也有一些觀點明確提出，為強化對聘任制公務員的激勵，應嘗試將聘任制與常任制公務員的“壁壘”打通，逐步實行常任制與聘任制的整合。筆者認為，這種做法，有違聘任制的初衷，同時難以確保制度的公平性。

　　相對於傳統的委任制、考任制，聘任制的核心優勢在於其靈活彈性的選人用人機制。在實踐中，聘任制公務員既可公開招聘，也可視需要直接選聘，而無需經歷考任制、委任制公務員所經歷的嚴苛考試篩選;此外，受聘人員不必擁有政府工作經歷，更無需在政府系統內部歷經逐級晉升。這種特殊性一方面使得聘任制得以為政府機構吸引具有豐富專業積累的高階技術人才，另一方面也要求將對聘任制公務員轉為常任制設立較為嚴格的限制，以免危及公務員招錄中的公平公開原則。

　　在我國，由於沒有政務官與事務官的分離，沒有經過選舉直接進入政治系統的機制，在公務員體系內逐級晉升成為官員獲取政治發展的唯一途徑。因此，更需嚴格控制聘任制公務員轉為常任，避免聘任制成為官員晉升的制度性漏洞，影響公平和公務員隊伍穩定。發達國家多對臨時僱員的最長服務年限有嚴格限制。當前我國各地公務員聘任的試點實踐中，對續聘次數、條件等具體問題缺少明確規定，聘任制轉委任制屢見不鮮，無疑違背了聘任制改革的初衷。原則上，由於聘任制公務員職位應當針對臨時性專業技術崗位而設立，因此，也應在工作完成、合同到期後取消，真正建立人才“從市場中來，回市場中去”的流動機制。如果工作有常設需要，則應轉為正式崗位，採用委任制、考任制的程式進行人才選拔。

　　聘任制並不“包治百病”

　　公務員聘任制本質上是通過合同管理形式在公職人員與公共部門之間建立起的一種彈性僱傭關係，有助於提升公務員隊伍的應變能力和專業化素質。但是，認為聘任制能夠打破公務員“鐵飯碗”、應當全員推廣，甚至應將“聘任”轉“常任”等誤區的存在，表面上錯在認為聘任制應“包治百病”，根源則在於我國公務員管理制度不完善。

　　首先，我國公務員管理體制中缺少合理分類，不利於公務員體系自身對專業人才的培育。發達國家多對專業技術類等類別的公務員設定專門的晉升和工資序列，以吸引和培育專業人才。由於我國的公務員管理實踐中缺少綜合管理類之外的職位分類體系和職業發展路徑，不但不能通過分類招錄有針對性地選拔適當專業技術人才進入體制內部，更導致相當一部分專業類人才為獲得晉升而轉入綜合管理崗位，難以在業務崗位上長期發展積累專業經驗和能力，客觀上造成體制內部專業人才缺口日益擴大，不得不長期通過設定聘任崗位滿足工作需求，導致聘任制在實踐中的走樣。

　　其次，公務員工資薪酬機制不合理，引發對聘任制的不當使用與關注。由於臨時性僱員在福利、晉升方面難以享受常任制公務員的待遇，因此發達國家普遍對政府臨時僱員給予略高於正式員工的薪酬。但聘任制的重點並不在薪酬，而在於解決對特殊崗位人才的臨時性需求。然而，由於我國現階段公務員工資薪酬水平與市場同類工作薪酬水平相比有較大差距，缺乏對專業人才的吸引力，因此不得不通過高薪設定聘任性崗位，滿足對常任性管理崗位的用人需求，客觀上對“聘任”轉“常任”造成壓力，扭曲聘任制初衷;同時也在公務員系統內部造成員工薪酬差距過大的尷尬，一定程度上導致聘任制公務員的孤立感。

　　再次，公務員體系內部未建立科學有效的考核評價機制，造成只進不出、只上不下的僵化局面，也導致對通過“聘任制”建立公務員退出機制的不當關注。