探究教育公共投入差異與地方財政能力
一、引言
隨著我國地區經濟發展差距的不斷擴大，縣級地區間發展水平、政府財力的差距也在加大。同時，分級財政體制、政府間轉移支付體制、農業稅費改革對縣級財力、基礎教育投入水平的差距也產生了重要的影響，地方教育公共投入的不平等日趨明顯，而這種教育發展差距必將導致經濟發展差距的進一步擴大。因此，地區基礎教育服務水平的均衡已經成為了經濟協調發展、社會和諧的重要組成部分。如何在財政經費有限的情況下，實現區域教育公共投入的均衡是我國各級政府面臨的重要政策目標，也是學者們研究的重要問題。
在我國，基礎教育經費主要來源於地方財政教育支出和其它籌資渠道取得的預算外資金。因而國內學者主要從地方教育經費和教育財政支出兩個角度考慮基礎教育投入的地區差異。對教育經費地區間差距的研究多數以省級資料為基礎。王善邁，杜育紅***1998***通過對我國20個省、直轄市1988-1994年的資料進行的聚類分析認為，教育經費的區域性差異呈上升趨勢。袁連生和王善邁***2002***對省際間義務教育經費的研究認為我國省際生均預算內公用經費的基尼係數超過了0.5，應加大中央政府對貧困地區的教育轉移支付力度。魏後凱，楊大釗***1997***認為教育財政分權化改革是引起我國地區間教育投入不平衡的重要原因。其中，人均財政支出與人均國內生產總值是影響教育經費的重要因素。從縣級資料出發的研究較少，其中王蓉***2002***對我國縣級義務教育經費的不平衡分析後，認為我國義務教育經費支出的不均等大部分是由省內差異引起的，而非省際差異。沈百福***2003***對省級、地市級、縣級地區之間教育投資的差異進行比較，也證明了省內各地級市之間的差異明顯大於全國各省之間的差異，省內各縣市之間的差異明顯大於各地級市之間的差異。
教育公共投入差距是研究地區教育投入差距的另一個重要方面。蔣鳴和***1999***採用1753個縣的資料,用基尼係數分析了不同收入水平縣人均教育投資的相對差異以及生均教育支出的城鄉差異，發現我國公共財政分配差異是引起財政教育投入差距的因素之一。同時教育經費的來源越來越多地依賴民間教育資金，也引起了區域教育投資差距的擴大。“中國政府義務教育支出”課題組2005年的研究指出，教育不平等源於政府教育支出的管理級次，以縣為主的教育投資體制使經費投入和地方政府的財力密切結合起來，不可避免地會引起地區教育公共投入的差距。廖楚輝、張呂***2005***在分析我國政府教育財政體制的問題中指出，目前的財政體制中教育財政管理許可權的不斷下移是財政教育支出總體不足、教育機會不均等加劇的主要原因，教育的發展需要有新的教育財政體制加以配合。
在公共教育投入不均等的影響因素分析中，轉移支付制度對地方基礎教育投入的影響是學者研究的重點之一。杜育紅***1999***指出教育轉移支付是財政轉移支付的重要組成部分。財政轉移支付分為一般轉移支付和專項轉移支付，前者包括稅收返還和過渡時期轉移支付，對縮小區域間公共教育服務水平的差距沒有起到實際作用。專項轉移支付資金多用於一次性或臨時性的專案,不能從根本上減小地區教育投入差距。王善邁、袁連生***2002***認為，建立規範的、中央和省級政府承擔更大財政責任的義務教育財政轉移支付制度,是解決貧困地區義務教育經費問題的關鍵。李祥雲***2002***在義務教育財政轉移支付型別與不同政策目標組合的研究中指出，在不考慮財政縱向平衡的情況下,配套補助是實現效率目標的最佳選擇,一般性轉移支付是均等地方義務教育財政地位最合適的機制。張光***2006***以浙江、湖北、陝西省為例，研究了縣級淨轉移支付對生均財政教育支出的作用，認為在不同的省區，淨轉移支付對地方政府增加基礎教育投入的刺激作用是不同的。
這些研究大多從省級資料出發，但是在分稅制財政體制下，縣級政府是基礎教育的主要負擔者，也是轉移支付的基本單位，基於縣級資料的研究更具有現實意義。而且以往對教育支出影響因素的研究中，並沒有進一步劃分地方財力結構，缺乏針對各項轉移支付對財政教育支出影響的實證研究。本文在借鑑前人研究方法的基礎上有所創新。首先，考慮到地級市轄區和直轄市所屬區在一市之內有部分教育投資是共享的，在研究縣級教育支出時這一部分教育投資無法體現，有必要將市轄區與一般縣級單位區別考慮。因此本文僅包括了一般縣級市、縣區的樣本，考慮一般縣級單位教育公共投入的現狀。其次，從地方財力總量和結構兩方面分析它們對教育公共投入的影響。尤其是對本級收入、各項轉移支付對公共教育投入的不同效應進行了詳細分析，以此為基礎提出平衡地區財政教育投入的政策建議。
二、資料和方法介紹
本文對教育公共投入不均等的描述運用了個人收入分配領域內常用的極差係數、變異係數、基尼係數、泰爾指數等方法。為了理解總體不平等有多少來源於組間、有多少來源於組內，我們對泰爾指數進行分解。
不平等指標的分解有很多種方法，常見的有基於一定分組標準進行分組的分解***GE熵指數***，還有根據不同的收入來源進行不平等貢獻的分解***shorrocks，1982***。本文采用的是劃分人口子集的泰爾指數分解辦法。
假定總體可以分為J個組成部分，並且假定每個組內各元素的收入都相等，且等於該組均值時的不平等，即滿足人口子集的可加可分解性：
其中，I為總體的不平等指數， I***j***為第j部分的不平等指數， Pj為第j組人口占總人口的比重， Sj為第j組收入佔總收入的比重。 表示組內的不平等; 代表組間的不平等。同時滿足以上性質的不平等指標組成通熵係數類***the generalized entropy class***：
為研究地方可用財力結構、各項轉移支付等因素對教育公共投入的影響，我們運用多元迴歸分析的方法，採用彈性和非彈性分析兩種手段，令控制變數和虛擬變數進入模型，對教育公共投入與地方財力結構的關係進行分析。
所用資料來自於財政部預算司編寫的2003年《全國地市縣財政統計資料》中關於農村縣級財政的資料 。①包括全國27個省、4個直轄市共2056個樣本。在進行統計分析前，我們對原始資料進行了整理。刪除了轄區內總人口、在校生資料缺失的縣區。同時，財力資料缺失的縣區共90個，我們在對教育支出統計性描述時保留樣本。根據研究需要，我們對所有的縣區按照省區、不同區域進行劃分。區域劃分按照東中西部的劃分標準，東部包括北京、河北、福建、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、海南、廣東11個省區;中部包括吉林、黑龍江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、8個省區;西部包括四川、重慶、陝西、貴州、雲南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古12個省區，把湖南的湘西地區、湖北的鄂西地區和吉林的延邊地區也劃為西部地區。在此基礎上對樣本添加了區域、省區編碼變數。考慮到教育投入的比較關係到一地區的學生規模，我們用生均財政教育支出作為衡量財政教育支出的地區間差異的指標。
我國2052個縣級樣本的統計結果見表1。結果顯示，2003年縣級地區教育公共投入存在較大差異。全國範圍內，生均公共教育支出均值為1141.024元，最高的縣達到6117.813元，而最低只有人均208.862元，二者相差近30倍。縣級人均教育財政支出的基尼係數為0.289。在收入分配領域的研究中，基尼係數在0.3～0.4是比較理想的，0.4～0.5表示不平等程度較高。但是基礎教育是一種公共產品，各地區大體一致的公共服務水平是理想的財政協調目標。目前地方教育經費主要有兩個來源，一是政府的財政教育投入，另一個是來自民間的籌資。我們所比較的是第一種來源。但富裕地區其他籌資渠道獲得的資金更多。因此，在包含了其他資金來源後，教育公共投入的基尼係數將會增加，王蓉***2002***的研究顯示，我國1999年預算外事業性經費的地區性差異大於預算內事業性經費。
教育公共投入在區域間存在較大差距。表現在東、西部生均財政教育投入水平明顯高於中部。2003年，東、西部生均教育公共投入均達到生均1220元以上，而中部地區僅為908.025元。同時，東、西部地區內部的不平等程度較高，中部地區則普遍處於較低水平。分析這種問題的可能原因是，東部地區經濟發展水平、政府財力水平較高，進而財政教育投入多。在西部大開發的背景下，西部得到的政策性財政支援較多，加上人口較少，生均教育支出水平相對較高，但是中部很多不發達省份在政府財力水平低、人口多的雙重壓力下，財政教育投入水平較低。
教育公共投入的省際比較見圖1，其中第一部分包括11個東部省區，第二部分為8箇中部省區，第三部分為西部12省區。由圖可以看出，東部的北京、上海、浙江、山東的生均教育投入遠高於其他省區，但東部地區內部差距也較大，河北、海南的生均支出與中部省區相當、甚至更低。西部地區西藏得教育投入水平與浙江、山東相當，但重慶、貴州、陝西、廣西、甘肅處於較低水平。中部地區除吉林、黑龍江處於全國平均水平外，其他省區均處於全國財政教育投入水平的較低階層。
為了理解不同群組內部與群組間的不平等對整體的不平等的貢獻，我們對不平等指數進行分解。利用泰爾指數在組群間的可加可分解性，從東、中、西三大區域以及省際這兩個角度劃分人口子集。
東、西部地區內部的不平等程度明顯高於中部地區。東部地區泰爾指數為0.149，西部地區為0.14，均高於中部地區的0.10，這與基尼係數的比較結果相同。但值得注意的是，區域之間的不平等對總體不平等的貢獻僅為5.44%，而區域內部對整體不平等的貢獻率高達94.56%。我國一般縣級生均教育公共投入的不平等主要是由區域內部不平等引起的。同時，對省際之間的泰爾指數分解也有相同的結果，省內部的不平等對總體不平等貢獻較大。
四、地方財力與教育公共投入
基礎教育的分級管理體制不可避免地使公共教育投入與地方財力有著緊密的聯絡。地方可用財力與財力結構如何影響教育財政支出水平、政府間各項轉移支付對教育支出的作用是替代、增加還是減少，我們通過建立迴歸模型進行分析。
***一***地方可用財力總量與教育公共投入水平
我們採用了三個衡量財政教育投入的指標作為因變數建立迴歸模型，考慮地方可用財力總量與區域因素對教育投入的影響。
因變數Y為衡量地方財政教育投入的三種標準，分別是教育公共支出佔當年縣級財政總支出的比重 、②生均財政教育支出、人均財政教育支出。其中，教育支出比重反映了地方政府對基礎教育的參與度、重視程度。隨著基礎教育籌資渠道的多元化發展，這一指標也反映了教育支出對政府財政的依賴性。生均、人均財政教育支出反映了該縣級單位所提供的教育公共服務水平。
模型中的自變數FP代表地方可用財力，即地方本級財政收入③與得到的淨轉移支付④之和。X代表加入的控制變數，包括地區農業人口占總人口的比重以及東、西部虛擬變數，選擇中部地區為參照組。
模型一中人均可用財力與教育投入相對水平的迴歸係數顯著為負，即越是貧困的縣區，其財政教育支出的比重反而越高。以前我們用財政教育支出的比重衡量政府對基礎教育的重視程度，但是隨著教育經費籌資的多元化發展，越是富裕的地區籌資渠道越多，財政性教育支出所佔的比重慢慢降低。而貧困縣區的籌資能力低，教育經費嚴重依賴於政府財政收入，“吃飯”財政的問題越嚴重。
模型二、三考慮的是財政教育支出水平絕對水平與財力的相關性。結果顯示，人均可用財力每增加1元，生均、人均財政教育支出分別增加0.58元與0.11元。可見財力大的縣區，財政教育投入的絕對水平越高。而貧困地區有限的可用財力導致低水平的財政教育投入、高水平的財政教育支出比重，從資金的機會成本角度來看，將財政資金大部分用於教育投入，勢必會影響基礎建設、科學研究、醫療衛生等事業的發展，將進一步拉大與富裕地區的經濟發展差距。
城市化的程度對財政教育投入有顯著影響。農業人口比重上升1%，財政教育支出比重增加0.09%，生均財政教育投入水平降低2.57元。可見，人口結構是教育財政投入差距的重要影響因素。在其他變數水平不變的情況下，東部地區財政教育支出的絕對水平顯著較高，財政教育支出的比重也高於其他地區。西部地區的財政支出比重低於其他地區，但生均、人均財政教育支出的絕對水平高於中部地區。
***二***地方財政收入結構對教育公共投入的影響
政府的可用財力主要由地方本級收入和政府間轉移支付構成，其中本級收入反映了地方政府的稅收能力和地區經濟發展水平，一般來說差異是比較大的。淨轉移支付政府在政府間轉移支付中得到的實際可用的收入，政府間轉移支付反映了中央政府為平衡地區財力、實現大體一致的公共服務水平而對財力低下地區進行的財政補助。為了研究政府本級財力、淨轉移支付如何影響財政教育投入水平，我們建立了關於生均財政教育支出雙對數迴歸模型，同時對東、中、西三大區域的分別迴歸，可以比較不同地區間那部分財政收入對教育支出的積極作用越大，或者說，地區教育投入的增加更加依賴於那部分財政收入的增加。