地方立法的基本原則

　　進一步加強和改進地方立法工作，對推進國家治理體系和治理能力現代化，完善中國特色社會主義法律體系有著積極意義。以下是小編為你整理的，希望大家喜歡!

　　***一***正確認識和理解“體現地方特色”的原則

　　地方立法同其他立法一樣，也要堅持實事求是、從實際出發的原則。根據本行政區域的具體情況和實際需要制定地方性法規，依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定自治條例、單行條例，是法律確定的地方立法的基本條件。而堅持實事求是、從實際出發的原則，對地方立法來說，很重要的便是使地方立法體現地方特色。

　　所謂“體現地方特色”，主要就是要求地方立法能反映本地的特殊性。具體地說，就是要求：第一，地方立法能充分反映本地經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度，適合本地實際情況;第二，地方立法要有較強的、具體的針對性，注意解決並能解決本地突出的而中央立法沒有或不宜解決的問題，把制定地方規範性法律檔案同解決本地實際問題結合起來。

　　地方立法所以要體現地方特色，是由地方立法的特性決定的。沒有地方特色，地方立法就失去其存在的價值。正因為單有中央立法不足以解決地方的特殊問題，不足以反映各地不平衡的狀況，在中國尤其不足以實行適當的分權體制以有利於消除數千年封建集權專制的遺毒，才在中央立法之外，再闢地方立法的蹊徑。地方立法的主要任務之一，就是要用地方立法的形式，補中央立法之不足，反映地方之需求。地方立法，貴在有地方特色。

　　地方立法要做到體現地方特色，要求地方立法工作者：第一，能充分了解本地經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度，懂得如何通過地方立法有針對性地解決地方的特殊問題。第二，能根據本地的實際情況做好地方立法這篇大文章。要善於謀篇佈局，抓住本地的特殊性，分清本地地方立法的輕重緩急之所在。一方面，要把地方立法同本地帶全域性性的東西，同本地發展總體戰略，結合起來。例如，山東省在改革開放過程中提出“東部大開放，西部大開發”的總體經濟發展戰略，山東省地方立法如能充分反映這一總體經濟發展戰略，就自然有了自己的地方特色。另一方面，要把地方立法同解決本地特殊問題結合起來。例如，由於地方病和其他原因的存在，甘肅省一些地區的智力低下的痴呆傻人生育無節制問題十分嚴重。針對這一問題，甘肅省人大會制定了全國第一個優生方面的地方性法規《關於禁止痴呆傻人生育的規定》，產生好的效果和影響。這種地方立法活動，就深具地方特色。第三，善於學習和調查研究。不僅要對本地情況進行調查研究，也要對中央立法和外地立法進行調查研究，這樣才能瞭解全域性，處理好本地立法與中央立法、本地立法與外地立法的關係，顯出本地立法的特色。

　　地方立法堅持“體現地方特色”的原則，需要注意：第一，防止地方保護主義或本位主義的毛病作祟。在堅持從實際出發的原則時，既要從本地經濟、文化發展水平、社會實際狀況、群眾覺悟的程度和要求出發，又要從全國經濟、政治、文化的大局著想，把二者儘可能好地結合起來，切忌把從實際出發原則變為本位主義原則的代名詞。第二，消除不必要的照抄、重複法律、行政法規和照抄、轉抄外地規範性法律檔案的弊病。法律、行政法規的規定要遵循，外地經驗要借鑑，但照抄、重複、轉抄不是辦法。第三，地方立法的各種形式都有體現特色的問題，雖然自主性地方立法的地方特色應當更濃些，但不能僅注意自主性立法的地方特色，執行性、補充性和其他形式的地方立法也要堅持體現地方特色的原則。第四，既不要牴觸，又不要越權。體現地方特色，必須以法制統一原則為前提，對最主要的地方立法——制定地方性法規來說，必須以不與憲法、法律、行政法規相牴觸為前提。體現地方特色，也不能超越地方立法主體的職權範圍。

　　***二***正確認識和理解“不相牴觸”的原則

　　地方立法同其他立法一樣，必須堅持法制統一原則。堅持這一原則就是要做到在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下制定地方性法規。

　　但在如何認識和理解“不相牴觸”原則方面，有不同看法。一種觀點認為，不相牴觸，就是制定某一地方性法規必須以憲法、法律或行政法規對某一事項已有相關規定為前提，以這種相關規定為根據。按這種觀點，凡超出憲法、法律、行政法規的內容範圍的，或是憲法、法律、行政法規沒有規定某項內容而地方性法規卻規定了的，就構成相牴觸。另一種觀點認為，不相牴觸，就是地方性法規不得做出與憲法、法律或行政法規已有的明文規定相沖突、相矛盾、不一致甚或相反的規定。還有一種觀點認為，不相牴觸，就是地方性法規除了不得做出與憲法、法律或行政法規的明文規定相牴觸的規定外，還不得做出與憲法、法律或行政法規的基本精神、原則相牴觸的規定。這種分歧的存在，直接影響地方立法的開展。

　　究竟應當如何認識和理解“不相牴觸”原則，實際上是法的解釋問題。法定有權解釋的機關是全國人大會。但迄今全國人大會沒有對此做出立法解釋。中國立法解釋迄今仍然很落後。在這種情況下，就有必要做出非法定解釋。非法定解釋並非是隨意解釋，它也要根據一定的規則來解釋。

　　首先可以根據學理解釋、語法解釋、邏輯解釋、字面解釋的規則來認識和理解“不相牴觸”原則。根據這些規則，“在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下”這一限制語，無論如何不能理解為“在不超出憲法、法律、行政法規的規定範圍的前提下”的意思。“不同……相牴觸”，決非“根據……”或“與……相一致”的意思。“不相牴觸”就是不相矛盾、不相沖突、不相違背的意思。這是常識，不應當把“不相牴觸”的含義人為地複雜化。

　　其次，從立法精神看，賦予有關地方國家機關享有制定地方性法規的權力，本來是因為單有憲法、法律、行政法規，不可能解決所有應當由立法解決的問題，大量的問題需要由地方性法規這類規範性法律檔案來解決。所以，“不相牴觸”這一限制，從立法本意看，不是要把地方性法規的內容限制在憲法、法律、行政法規的既有內容的範圍內。地方組織法和立法法在規定“不相牴觸”這個“前提”之前，先規定“根據本行政區域的具體情況和實際需要”這一條件。把這兩者結合起來，也不難悟出“不相牴觸”這一規定的真諦並非在於把地方性法規的內容侷限於憲法、法律、行政法規的既有內容範圍之內。既規定地方有權制定地方性法規，又規定製定地方性法規必須以不同憲法、法律、行政法規相牴觸為前提，這是法律在確定地方立法制度時所採取的一個積極與慎重相結合的舉措。

　　再次，從地方立法的特徵、功能和地位看，“不相牴觸”也不應當是憲法、法律、行政法規沒有做出某項規定，地方性法規便一概不能就此事項做出規定的意思。否則地方立法就無從屬與自主兩重性可言，就不能解決不宜由中央立法解決或中央立法暫時不能解決的問題。

　　鑑於上述理由，可以認為，所謂“不同憲法、法律、行政法規相牴觸”，是指“不得與憲法、法律、行政法規相沖突、相違背”。一是不得與憲法、法律、行政法規的具體條文的內容相沖突、相違背***即直接牴觸***;二是不得與憲法、法律、行政法規的精神實質、基本原則相沖突、相違背***即間接牴觸***。只要遵從這樣的要求，地方立法主體便可以在自己職權範圍內，自主地制定自己想制定的地方性法規，無論這些地方性法規的內容是否已在憲法、法律、行政法規中做出某種規定。這樣認識和理解“不相牴觸”原則，便能在地方立法實踐中既維護國家法制的統一，又不至於使地方性法規成為僅僅是對憲法、法律或行政法規進行轉抄、模仿而失其應有意義的規範性法律檔案。

　　地方立法的目標路徑

　　***一***充分發揮地方人大及其會在立法中的主導作用

　　為了適應全面推進依法治國的需要，修改後的立法法從法律層面上對我國現有立法體制機制的完善進行了頂層設計，強調人大及其會要加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。對地方人大及其會而言，充分發揮在地方立法工作中的主導作用，用好、用足、用實立法權，既是科學立法、民主立法的本質要求，也是堅持和完善人民代表大會制度的應有之義，立法工作與時俱進適應改革發展的迫切需要。我們理解，地方人大及其會在立法的主導作用主要包含以下三個層面：一是在立法總體思路上統籌考慮。在黨委的領導下對立法工作進行通盤考慮、總體設計，突出人大統領立法工作全域性的作用，緊緊圍繞經濟社會發展的大局和改革發展穩定的全域性來謀劃和組織立法工作，增強立法的針對性、及時性和系統性，發揮立法的引領、推動作用。二是在立法具體環節上統籌協調。在立項、起草、審議、修改等各個環節發揮統籌協調作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法程序，既充分調動政府、社會等有關各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極迴應社會關切，又要防止部門利益干擾，樹立立法機關的權威性。三是在法律制度設計上的決策主導。對法規中涉及公民有關權利、義務的確定，執法主體權力、職責的設定，以及具體法律責任條款的設定等內容，在把握合法性、合理性原則和進行科學論證的基礎上，敢於決策，善於決策，在矛盾的焦點上“劃槓槓”。

　　***二***進一步加強立法能力建設

　　一是要統籌考慮專門機構與人大代表、會組成人員和社會力量建設。人大代表和會組成人員是地方立法的主體，其審議能力直接關係立法質量。長期以來，地方人大及其會比較注重人大立法工作專門機構的建設，而對人大代表、會組成人員的立法能力建設有所忽視，對人大代表和會組成人員的立法培訓不夠重視，法律知識更新不及時，難以適應新形勢下立法工作的新任務、新要求，直接影響了法規審議質量。為此，地方人大一方面要加大立法專門機構設定和專業力量的配備，充實立法工作人員，建立從符合條件的基層幹部、法官、檢察官、律師、法學專家中選調、招錄既懂法律又瞭解基層情況的立法工作者制度，另一方面也要統籌考慮人大代表和會組成人員的能力建設，逐步增加具有法律理論水平和法治實踐經驗的會組成人員比例和法制委員會委員比例，逐步提高人大會專職委員比例，充實各專門***工作***委員會中經濟、法律、科技、文化等方面的專業人員，注重從人大會工作機構負責人中優先考慮組成人員人選，並通過定期組織開展立法培訓、學習進修、理論研討、實地調研等活動，不斷提高人大代表和會組成人員的專業素養和立法實踐經驗。與此同時，還要調動本地區高等院校，科研機構法律人才和律師等社會力量積極參與立法工作，必要時應成立立法顧問諮詢機構，如立法顧問組，立法研究會等，為立法提供智力支援。

　　二是要統籌考慮人大與政府立法能力建設。立法活動包括立項、起草、審議、表決等多個環節，具體工作既涉及人大及其會，也涉及政府及其有關部門。實際工作中，相當一部分法規案是由政府提出的，政府的立法能力在相當程度上影響到法規質量。與此同時，修改後的立法法還相應賦予市政府制定政府規章的權力。因此，在重視人大立法能力建設的同時，也要同步考慮政府法制部門以及其他部門法制力量的建設，努力做到齊頭並進。比如，由人大組織的立法培訓進修、法制講座、理論研討等活動，可以有針對性的邀請政府法制機構人員及相關部門從事具體法制工作的人員參加，提高政府立法人員的法制素養和業務能力。同時，在暢通人大與政府立法人才相互交流的渠道方面，要積極爭取黨委的支援，實現立法人才隊伍的良性互補。

　　***三***進一步完善立法工作機制

　　一是要完善立法選項機制。立項是立法的首要環節，是立法的第一道關口。把好立項關，對於保證立法適應地方實際需要，促進地方經濟社會發展，保障法規有效實施至關重要。首先，要拓寬立法專案來源。結合經濟社會發展需要、人民群眾立法需求以及上位法制定、修改情況，及時收集相關立法資訊，加強立法調研，梳理、研究提出計劃建議專案，並廣泛向社會公開徵求立法專案，更多地向會組成人員、人大代表、下一級人大會、基層立法聯絡點、社會組織等徵集立法專案。其次，要加強對立法專案的評估論證。建立完善立法選項評估論證制度，組織有關專門***工作***委員會、會立法顧問及有關專家學者等，對建議專案的立法依據、必要性、可行性以及法規可能產生的社會影響、社會效果等進行評估論證，科學確定立法專案。對於有可能超出設區的市的立法許可權的立法建議專案，作為立法計劃編制部門，要有擔當精神，嚴格標準，從嚴掌握，敢於提出不同意見。同時在編制程式上，多向省人大會請示彙報，以求立法專案最大限度符合立法法的要求。

　　二是完善法規起草機制。積極探索建立由地方人大會主導，有關部門參加，專家學者、企事業單位、人大代表和人民群眾共同參與的多元化法規草案起草模式，拓寬人大自主起草法規的範圍，逐步提高自主起草法規比重。對涉及綜合性、全域性性、基礎性等重要立法專案，可以由人大相關專門委員會、會工作機構牽頭，吸收政府有關部門、人大代表、專家學者、社會團體等參與起草，形成立法合力;對部分專業性、技術性較強的立法專案，可以採取委託大專院校、科研機構、社會團體起草的形式，發揮專家學者在立法工作中的智囊作用。今年6月1日施行的《武漢市志願服務條例》，就是採取“三結合”即專家學者***江漢大學法學院***與立法工作機構***內務司法委員會、法規工作室、市政府法制辦***、相關實務部門***市文明辦***相結合的聯合起草方式，有效提高了法規起草質量。

　　三是完善人大提前介入法規起草機制。現階段，考慮到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍將發揮重要的基礎和支撐作用，因此，除了一些綜合性、全域性性、基礎性的立法專案，多數法規草案的起草工作還是應當由政府法制機構及相關部門承擔。在這種情況下，相關專門委員會、法制工作機構要提前介入到法規的起草工作中，首先，發揮人大在專業和法律知識方面的優勢，在起草環節對法規草案內容的合法性、合理性、規範性及時進行指導。其次，及時掌握立法進展情況，對起草中涉及的重點、焦點、難點問題進行指導和協調，把在起草過程中發現的矛盾和問題解決在法規草案提交人大會審議之前，提高立法效率。但我們也認為，人大工作人員對政府及相關部門的起草工作不宜介入太深，不要充當“操盤手”的角色。這個度怎麼把握，還需在立法實踐中不斷探索。

　　四是改進法規審議修改工作。法規審議、修改工作是立法程式的核心環節。在多年的地方立法實踐中，各地人大在法規審議修改環節形成了很多好的經驗做法，特別是在立法程式性機制的探索方面，取得了較好的成效，比如“兩審三通過”機制，“隔次審議”機制，“重要條款單獨表決”機制等，為提高地方立法質量發揮了積極作用。但是，人大在法規實質性內容的決策能力和水平等方面仍然不夠，對政府提出的法規案，更多的是作程式性審議和技術性修改，對草案的主要內容、重要制度做實質性影響和改動的不多。進一步改進法規審議修改工作，第一，需要有關專門***工作***委員會發揮“專”的優勢，把握好法規草案審議的第一道關口，對立法的必要性、成熟性、可行性進行充分地調查、論證和研究。第二，法制委員會要注重發揮“統”的作用，根據會組成人員、有關專門委員會的審議意見和其他有關方面的意見進行統一審議,重點調研、審議法規草案的合法性、合理性、規範性問題。第三，要完善會審議程式，綜合考慮法規草案的社會關注度、會組成人員審議意見等因素，增加“隔次審議”，保障有充足的時間開展調研論證和對法規草案進行修改完善。第四，建立爭議解決機制。有關專門委員會和法制委員會意見不一致時，應當加強溝通協調，力爭將爭議解決在法制委員會全體會議之前。對經協調仍不能達成一致的，向會主任會議報告，由會主任會議作出決定。法制委員會全體會議上，委員會組成人員意見不一致的，可對有關條款單獨表決，或者分別擬定不同的條款，向會主任會議報告，由會主任會議決定。第五，在審議的形式上除了採取分組審議外，還可以選擇社會關注度高、利益關係複雜的法規，對其中的主要問題召開聯組會議或者全體會議進行審議，以便會組成人員充分發表見解。

　　五是完善人大代表參與立法機制。在編制立法規劃、年度立法計劃時，應當充分聽取和吸收人大代表的意見，可以書面徵求意見，也可以面對面聽取意見，可以一對一地聽，也可以集中聽取，可以請進來，也可以走出去。確定年度立法計劃時，要將代表議案和建議、批評、意見中相對集中的熱點、難點問題作為重要依據。組織開展立法調研、聽證、論證、修改、評估等活動，要邀請相關專業領域的人大代表參加，增加一線代表、基層代表參加活動的數量。設立人大代表法制專業小組，結合代表的職業和自身興趣、專長，圍繞會年度立法計劃，有針對性地組織代表參與地方立法工作。同時，增加人大代表列席人大會會議人數，擴大代表對會以及專門***工作***委員會工作的參與。