區域經濟橫向合作法律制度探析
摘要：區域經濟的衝突嚴重製約了我國區域經濟的統籌發展，制定和完善區域經濟橫向合作法律制度具有重要意義。區域經濟橫向合作法律制度的建構要以建立區域橫向合作全面、協調、可持續發展的長效機制為目標。區域經濟橫向合作法律制度體系的構成主要包括區域橫向合作協調法律制度和區域橫向合作市場培育法律制度。
關鍵詞：區域經濟；橫向合作；法律制度
改革開放30年來我國區域經濟發展戰略的歷程，基本上經歷了由非均衡發展到協調發展、再到統籌發展的三個階段，實現了區域發展戰略的重大推進，取得了舉世矚目的巨大成就，造就了帶動國民經濟整體增長的經濟核心區和增長極，促進了整個國民經濟的高速增長，增強了國家的經濟實力。但不能否認，同時也存在著一些失誤和問題，問題之一是其區域橫向合作不充分不協調，區域產業結構趨同、重複建設、原材料大戰、價格大戰等就是其典型表現，最明顯的例子就是自20世紀80年代以來我國已爆發的兩輪區域經濟衝突。2001年，四川、陝西、甘肅、青海、寧夏等省區的國內生產總值增長率都達到了9．0％以上；2005年，西部地區經濟平均增速在l2％以上，超過全國9．9％的平均水平。可就在西部經濟強勁增長的情況下，東西部差距卻仍然在不斷地擴大。西部地區的GDP總量仍然很低，2007年西部12個省區GDP的總和不到4萬億，佔全國GDP的17％左右；而東部地區超過2萬億元的省份就有3個。6年間，東西部人均GDP差距由6430元擴大到13230元，增加了1倍多。到2007年東部地區人均GDP達到了西部的2．2倍。從法律制度角度來看，建立完善的促進區域經濟橫向合作法律制度是解決區域發展不平衡問題的重要措施之一。
區域經濟橫向合作法律制度是國家立足於區域自然稟賦和經濟發展差異，在區域間經濟發展存在互補性的基礎上，為了縮小區域差距，促進區域統籌發展，實現各地區共同繁榮進步而制定的一系列規範性檔案的總稱。由於自然、歷史和現實的原因，全國各個地區在經濟發展上存在著不平衡和互補性。國家從行使管理職能出發，制定了一系列的法律法規來促進區域間的經濟合作，這就產生了區域橫向合作法律制度。在社會主義市場經濟條件下，發展和完善區域橫向合作法律制度十分必要。區域橫向合作法律制度能夠有效規範和保障區域合作的順利實施，促進各地區經濟社會的共同發展，實現互通有無和互利雙贏，鞏固國家的團結和社會穩定。
區域經濟橫向合作法律制度的建構要以塑造區域橫向合作全面、協調、可持續發展的長效機制為目標，這就決定了該法律制度的構建需要尊重市場在資源配置中的基礎性地位和行使國家的巨集觀調控職能，統籌兼顧決不偏廢。尊重市場在資源配置中的基礎性地位就要大力培育市場機制，構建區域間統一的資本市場、人才市場、技術市場等，促進區域間生產要素的自由流動，發揮市場機制對資源配置的主體作用。行使國家的巨集觀調控職能就要在市場失靈的領域，發揮國家機構的協調作用。
建立區域經濟橫向合作法律制度的目的是對開發活動進行綜合協調和統籌規劃，主要實現以下功能：一是綜合規劃功能，即運用法律手段促進區域間產業結構互補性發展，重組產業佈局，調整發達地區與欠發達地區的產業結構，實現區域內的經濟一體化；二是鼓勵引導功能，通過立法明確培育區域間統一市場的各種鼓勵措施，引導資本、人力和技術資源在區域間合理流動；三是限制和預防功能，防止區域經濟統籌發展中的短期行為，有效解決特殊區域、特殊文化背景下的保護和發展問題；限制區域間爭奪資源、重複建設等行為，減少政府政策的隨意性，使區域經濟合作在法律制度安排的引導下有效地推進。
區域經濟橫向合作法律制度不僅要有效地防止區域經濟衝突，更要為區域產業結構調整和形成區域問統一生產要素市場提供有力的法律保障。區域協作法律制度的立法目標，決定了該法律制度的建立要從區域橫向合作協調法律制度和市場培育法律制度兩方面人手。
二、區域橫向合作協調法律制度
我國地區之間經濟發展水平不平衡，經濟發展落後地區主要表現為兩種型別：一是落後區域，這一類地區主要是由內部條件如自然條件惡劣、資源匱乏、資金短缺、技術落後造成的；二是蕭條區域，這一類地區主要是因為區域所面臨的外部條件發生了重大變化，其原有的產業特別是主導產業已相對落後和衰退，而新的主導產業又未建立和壯大起來，從而導致其經濟發展陷入蕭條的境地。按“地區生產總值”考察：東部10省***市***在全國總量中所佔份額過半，按近年***1998—2002***的份額變動分析，所佔份額正以年均0．15個百分點的幅度繼續提高；中部6省的份額佔1／5左右，且以年均0．13個百分點的幅度繼續下降；西部12個省***市、自治區***所佔份額不足1／5，以前下降幅度較大，西部大開發戰略實施以來，年均下降幅度已縮小到0．117個百分點；東北三省地區生產總值所佔份額不足1／10。按工業總產值分析，東部10省***市***在全國所佔份額達2／3，且以年均0．186個百分點的幅度持續提升；中部6個省佔全國總量的份額近1／7，且以年均0．167個百分點的幅度繼續下降；西部l2省***市、區***佔總量的份額1／10強，且以年均0．129個百分點的幅度繼續下降_3J。整體來看，區域間經濟矛盾還較多，利益分配不夠合理，地區經濟增長的持續非均衡發展，對巨集觀經濟的整體執行產生了諸多負面影響。
當前我國區域經濟的兩級調控機制並不完善，區域經濟的管理仍然存在一些問題，區域橫向合作協調製度存在缺陷與不足，突出表現為兩方面：一方面是區域協調能力較弱，區域協調機制乏力，難以對地方政府形成有效約束，地方保護主義盛行，區域市場分割嚴重；另一方面，區域橫向合作法律制度立法層次低、程式性規定不完善、基本實體制度缺失，如關於規範區域競爭，推動區際協作方面的規定，目前僅見於國務院在1986年頒佈的《關於進一步推動橫向經濟聯合若干問題的決定》等零星的檔案，大多數區際關係的協調仍然處於無法可依的狀態。因此，構建區域橫向合作協調機制法律制度具有十分重要的現實意義。
區域橫向合作協調機制法律制度主要是指政府協作法律制度、區域合作市場中介組織參與法律制度等。這部分法律制度主要是在政府轉型的基礎上，強調政府在區域橫向合作活動中的協調仲裁職能。縮小區域經濟發展差距的主體，可以由地方政府、社會力量來承擔，但中央政府居於主導地位l4J。從某種意義上講，由於利益分配的矛盾和衝突***主要指中央和地方之間的利益，地方和企業之間的利益***，導致區域經濟的法律調控，始終體現著政府對經濟的主動干預，或者說對區域經濟的協調發展，主要是以政府特別是中央政府為主導，綜合運用政策、法律等多種手段縮小地區差距。政府在對經濟干預過程中，要明確自身的角色定位，逐步實現職能轉變，應從全能型政府轉變為有限型政府、從審批型政府轉變為服務型政府、從高成本型政府轉變為高效率型政府、從傳統型政府轉變為現代型政府。為了協調地區的發展，保證區域橫向合作計劃的有效實施，可以考慮成立全國性的區域經濟協調發展指導機構和區域性的經濟協調專業職能機構，負責區域經濟開發的統籌、協調和監督。全國性的區域經濟協調發展指導機構可以由國家發展改革委員會、商務部、財政部、中國人民銀行等有關部門和區域經濟專家組成，其主要職責是對區域經濟協調發展提出戰略性、方向性的指導意見，並協助解決與相關部門經濟政策的協調事宜。學者張可雲認為：“這個機構應該在國務院的直接領導下。負責人的級別只有足夠地高，才能發揮這個機構的作用。”
區域性的經濟協調專業職能機構可由地方政府根據具體需要共同建立，具體解決區域橫向合作中產生的專門問題。同時為發揮區域經濟發展中社會力量的作用，應鼓勵建立區域性聯合經濟自治組織，協調區域內各類市場主體的經濟活動。區域性聯合經濟自治組織應由區域內各類企業自願參與，代表區域內企業的共同利益，反映企業的共同要求和願望，溝通政府與企業的聯絡，加強行業的內部協作關係，搞好區域內企業的自身管理，促進區域性各類企業的共同發展。同時，在立法中明確促進區域經濟橫向合作的各類主體的法律地位、權利義務職責和相應法律責任。
三、區域橫向合作市場培育法律制度
區域橫向合作市場培育法律制度可分為區域間統一資本市場、人才市場、技術市場培育等法律制度。國家應利用財政、稅收等優惠政策鼓勵建立區域性資本市場、人才市場、技術市場，促進各種勞動要素在區域間市場自由流動。
首先，在全球性金融危機的背景下，完善我國區域經濟橫向合作發展的金融法律制度更具有緊迫性。政府應提高金融巨集觀調控的預見性、針對性和靈活性，在區域經濟的協調發展中，應充分發揮巨集觀調控金融工具的重要作用，積極實施區域信貸向中西部傾斜的政策和區域性優惠利率政策。政府應依法加強對區域性金融資本的監管，並採取傾斜政策，降低經濟不發達地區設立金融機構的條件，適當增加區域性商業銀行的數量和規模，支援經濟不發達地區所需要的投資專案以及信貸融資。政府應利用市場力量規範發展金融機構，建立完善區域間多元化的金融機構體系，幫助區域內企業實現異地融資。採用的形式可以是組建區域發展銀行，也可以是組建適應地方經濟特點的地區性單元制商業銀行等等。而且要加快區域性資本市場中心的培育與發展。在條件成熟的區域培育發展區域性證券市場，形成多層次、開放性的金融市場網路。
其次，政府通過發展經濟和調整產業結構，建立區域性人才市場，完善促進就業工作協調機制，協調解決區域內就業工作中的重大問題。鼓勵人才在區域間合理流動，地方政府應該對流動人才的戶籍遷移、社會保障、子女的入學入托等問題給予當地居民同樣待遇。
最後，政府可以採取適當優惠扶持鼓勵建立區域內技術市場，完善持續激勵自主創新和創新成果向現實生產力轉化、體現技術參與收益分配的制度，加大鼓勵區域間技術服務優惠政策的力度，對科技中介機構開展區域間技術諮詢和技術服務給予稅收扶持；加強區域技術市場基礎設施建設，提高技術市場公共服務能力，大力推進技術市場的資訊化建設，結合國家科技成果轉化基礎條件平臺建設，建立面向社會、輻射全國的技術交易服務平臺，支援區域性技術交易網路的建設。
關鍵詞：區域經濟；橫向合作；法律制度
改革開放30年來我國區域經濟發展戰略的歷程，基本上經歷了由非均衡發展到協調發展、再到統籌發展的三個階段，實現了區域發展戰略的重大推進，取得了舉世矚目的巨大成就，造就了帶動國民經濟整體增長的經濟核心區和增長極，促進了整個國民經濟的高速增長，增強了國家的經濟實力。但不能否認，同時也存在著一些失誤和問題，問題之一是其區域橫向合作不充分不協調，區域產業結構趨同、重複建設、原材料大戰、價格大戰等就是其典型表現，最明顯的例子就是自20世紀80年代以來我國已爆發的兩輪區域經濟衝突。2001年，四川、陝西、甘肅、青海、寧夏等省區的國內生產總值增長率都達到了9．0％以上；2005年，西部地區經濟平均增速在l2％以上，超過全國9．9％的平均水平。可就在西部經濟強勁增長的情況下，東西部差距卻仍然在不斷地擴大。西部地區的GDP總量仍然很低，2007年西部12個省區GDP的總和不到4萬億，佔全國GDP的17％左右；而東部地區超過2萬億元的省份就有3個。6年間，東西部人均GDP差距由6430元擴大到13230元，增加了1倍多。到2007年東部地區人均GDP達到了西部的2．2倍。從法律制度角度來看，建立完善的促進區域經濟橫向合作法律制度是解決區域發展不平衡問題的重要措施之一。
區域經濟橫向合作法律制度是國家立足於區域自然稟賦和經濟發展差異，在區域間經濟發展存在互補性的基礎上，為了縮小區域差距，促進區域統籌發展，實現各地區共同繁榮進步而制定的一系列規範性檔案的總稱。由於自然、歷史和現實的原因，全國各個地區在經濟發展上存在著不平衡和互補性。國家從行使管理職能出發，制定了一系列的法律法規來促進區域間的經濟合作，這就產生了區域橫向合作法律制度。在社會主義市場經濟條件下，發展和完善區域橫向合作法律制度十分必要。區域橫向合作法律制度能夠有效規範和保障區域合作的順利實施，促進各地區經濟社會的共同發展，實現互通有無和互利雙贏，鞏固國家的團結和社會穩定。
區域經濟橫向合作法律制度的建構要以塑造區域橫向合作全面、協調、可持續發展的長效機制為目標，這就決定了該法律制度的構建需要尊重市場在資源配置中的基礎性地位和行使國家的巨集觀調控職能，統籌兼顧決不偏廢。尊重市場在資源配置中的基礎性地位就要大力培育市場機制，構建區域間統一的資本市場、人才市場、技術市場等，促進區域間生產要素的自由流動，發揮市場機制對資源配置的主體作用。行使國家的巨集觀調控職能就要在市場失靈的領域，發揮國家機構的協調作用。
建立區域經濟橫向合作法律制度的目的是對開發活動進行綜合協調和統籌規劃，主要實現以下功能：一是綜合規劃功能，即運用法律手段促進區域間產業結構互補性發展，重組產業佈局，調整發達地區與欠發達地區的產業結構，實現區域內的經濟一體化；二是鼓勵引導功能，通過立法明確培育區域間統一市場的各種鼓勵措施，引導資本、人力和技術資源在區域間合理流動；三是限制和預防功能，防止區域經濟統籌發展中的短期行為，有效解決特殊區域、特殊文化背景下的保護和發展問題；限制區域間爭奪資源、重複建設等行為，減少政府政策的隨意性，使區域經濟合作在法律制度安排的引導下有效地推進。
區域經濟橫向合作法律制度不僅要有效地防止區域經濟衝突，更要為區域產業結構調整和形成區域問統一生產要素市場提供有力的法律保障。區域協作法律制度的立法目標，決定了該法律制度的建立要從區域橫向合作協調法律制度和市場培育法律制度兩方面人手。
二、區域橫向合作協調法律制度
我國地區之間經濟發展水平不平衡，經濟發展落後地區主要表現為兩種型別：一是落後區域，這一類地區主要是由內部條件如自然條件惡劣、資源匱乏、資金短缺、技術落後造成的；二是蕭條區域，這一類地區主要是因為區域所面臨的外部條件發生了重大變化，其原有的產業特別是主導產業已相對落後和衰退，而新的主導產業又未建立和壯大起來，從而導致其經濟發展陷入蕭條的境地。按“地區生產總值”考察：東部10省***市***在全國總量中所佔份額過半，按近年***1998—2002***的份額變動分析，所佔份額正以年均0．15個百分點的幅度繼續提高；中部6省的份額佔1／5左右，且以年均0．13個百分點的幅度繼續下降；西部12個省***市、自治區***所佔份額不足1／5，以前下降幅度較大，西部大開發戰略實施以來，年均下降幅度已縮小到0．117個百分點；東北三省地區生產總值所佔份額不足1／10。按工業總產值分析，東部10省***市***在全國所佔份額達2／3，且以年均0．186個百分點的幅度持續提升；中部6個省佔全國總量的份額近1／7，且以年均0．167個百分點的幅度繼續下降；西部l2省***市、區***佔總量的份額1／10強，且以年均0．129個百分點的幅度繼續下降_3J。整體來看，區域間經濟矛盾還較多，利益分配不夠合理，地區經濟增長的持續非均衡發展，對巨集觀經濟的整體執行產生了諸多負面影響。
當前我國區域經濟的兩級調控機制並不完善，區域經濟的管理仍然存在一些問題，區域橫向合作協調製度存在缺陷與不足，突出表現為兩方面：一方面是區域協調能力較弱，區域協調機制乏力，難以對地方政府形成有效約束，地方保護主義盛行，區域市場分割嚴重；另一方面，區域橫向合作法律制度立法層次低、程式性規定不完善、基本實體制度缺失，如關於規範區域競爭，推動區際協作方面的規定，目前僅見於國務院在1986年頒佈的《關於進一步推動橫向經濟聯合若干問題的決定》等零星的檔案，大多數區際關係的協調仍然處於無法可依的狀態。因此，構建區域橫向合作協調機制法律制度具有十分重要的現實意義。
區域橫向合作協調機制法律制度主要是指政府協作法律制度、區域合作市場中介組織參與法律制度等。這部分法律制度主要是在政府轉型的基礎上，強調政府在區域橫向合作活動中的協調仲裁職能。縮小區域經濟發展差距的主體，可以由地方政府、社會力量來承擔，但中央政府居於主導地位l4J。從某種意義上講，由於利益分配的矛盾和衝突***主要指中央和地方之間的利益，地方和企業之間的利益***，導致區域經濟的法律調控，始終體現著政府對經濟的主動干預，或者說對區域經濟的協調發展，主要是以政府特別是中央政府為主導，綜合運用政策、法律等多種手段縮小地區差距。政府在對經濟干預過程中，要明確自身的角色定位，逐步實現職能轉變，應從全能型政府轉變為有限型政府、從審批型政府轉變為服務型政府、從高成本型政府轉變為高效率型政府、從傳統型政府轉變為現代型政府。為了協調地區的發展，保證區域橫向合作計劃的有效實施，可以考慮成立全國性的區域經濟協調發展指導機構和區域性的經濟協調專業職能機構，負責區域經濟開發的統籌、協調和監督。全國性的區域經濟協調發展指導機構可以由國家發展改革委員會、商務部、財政部、中國人民銀行等有關部門和區域經濟專家組成，其主要職責是對區域經濟協調發展提出戰略性、方向性的指導意見，並協助解決與相關部門經濟政策的協調事宜。學者張可雲認為：“這個機構應該在國務院的直接領導下。負責人的級別只有足夠地高，才能發揮這個機構的作用。”
區域性的經濟協調專業職能機構可由地方政府根據具體需要共同建立，具體解決區域橫向合作中產生的專門問題。同時為發揮區域經濟發展中社會力量的作用，應鼓勵建立區域性聯合經濟自治組織，協調區域內各類市場主體的經濟活動。區域性聯合經濟自治組織應由區域內各類企業自願參與，代表區域內企業的共同利益，反映企業的共同要求和願望，溝通政府與企業的聯絡，加強行業的內部協作關係，搞好區域內企業的自身管理，促進區域性各類企業的共同發展。同時，在立法中明確促進區域經濟橫向合作的各類主體的法律地位、權利義務職責和相應法律責任。
三、區域橫向合作市場培育法律制度
區域橫向合作市場培育法律制度可分為區域間統一資本市場、人才市場、技術市場培育等法律制度。國家應利用財政、稅收等優惠政策鼓勵建立區域性資本市場、人才市場、技術市場，促進各種勞動要素在區域間市場自由流動。
首先，在全球性金融危機的背景下，完善我國區域經濟橫向合作發展的金融法律制度更具有緊迫性。政府應提高金融巨集觀調控的預見性、針對性和靈活性，在區域經濟的協調發展中，應充分發揮巨集觀調控金融工具的重要作用，積極實施區域信貸向中西部傾斜的政策和區域性優惠利率政策。政府應依法加強對區域性金融資本的監管，並採取傾斜政策，降低經濟不發達地區設立金融機構的條件，適當增加區域性商業銀行的數量和規模，支援經濟不發達地區所需要的投資專案以及信貸融資。政府應利用市場力量規範發展金融機構，建立完善區域間多元化的金融機構體系，幫助區域內企業實現異地融資。採用的形式可以是組建區域發展銀行，也可以是組建適應地方經濟特點的地區性單元制商業銀行等等。而且要加快區域性資本市場中心的培育與發展。在條件成熟的區域培育發展區域性證券市場，形成多層次、開放性的金融市場網路。
其次，政府通過發展經濟和調整產業結構，建立區域性人才市場，完善促進就業工作協調機制，協調解決區域內就業工作中的重大問題。鼓勵人才在區域間合理流動，地方政府應該對流動人才的戶籍遷移、社會保障、子女的入學入托等問題給予當地居民同樣待遇。
最後，政府可以採取適當優惠扶持鼓勵建立區域內技術市場，完善持續激勵自主創新和創新成果向現實生產力轉化、體現技術參與收益分配的制度，加大鼓勵區域間技術服務優惠政策的力度，對科技中介機構開展區域間技術諮詢和技術服務給予稅收扶持；加強區域技術市場基礎設施建設，提高技術市場公共服務能力，大力推進技術市場的資訊化建設，結合國家科技成果轉化基礎條件平臺建設，建立面向社會、輻射全國的技術交易服務平臺，支援區域性技術交易網路的建設。