調解勞動保障行政爭議化解社會矛盾

論文題要：

本文立足於法學理論與審判實踐相結合，總結了筆者多年審理勞動、社會保障行政案件的實踐經驗，對勞動、社會保障行政案件主要型別及產生行政爭議原因進行了分析，提出現行裁判方式審理勞動、社會保障行政案件存在的問題，論述了對勞動、社會保障行政案件建立調解制度，化解社會矛盾的必要性和可行性。本文對調解的具體操作辦法作了較為祥細的分析，此文對法院審理勞動、社會保障行政案件，化解行政爭議有一定的參考價值。
關鍵詞： 調解行政爭議 化解社會矛盾
構建社會主義和諧社會，建設社會主義法制國家是我們國家的重要戰略目標。今年中央政法委又確定了三項重點工作，其中之一即為推進社會矛盾化解，當前勞動、社會保障行政爭議成為行政案件中增長幅度最快、涉及範圍最廣、社會關注面多的案件型別。法律的相對穩定性和滯後性決定了法律對社會關係調整一般總落後於社會實踐，需要司法實踐予以彌補。司法實踐證明審理勞動、社會保障行政行案件，必須尋求化解行政爭議渠道。，筆者認為法官應該積極參與社會管理創新，建立科學的勞動、社會保障行政行案件調解制度，以化解社會矛盾的，構建和諧社會。下面筆者就怎樣對勞動、社會保障行政爭議進行調解，談談一孔之見
一、我國勞動、社會保障行政案件主要型別及產生行政爭議原因分析
勞動、社會保障是勞動和社會保障行政管理的簡稱 。勞動、社會保障行政行為是指人力資源和社會保障局 等部門行使行政職權所作出的能夠產生行政法律效果的行為。勞動、社會保障行政行為的概念包括以下幾層涵義，同時也是認定是否為勞動、社會保障行政行為的要件: （1）是指人社局等部門所為的行為。包括行政機關和法律、法規授權的組織所作的行為。勞動保障部門是國家統一管理勞動工作的行政機關，也是當然的對勞動法監督檢查行政機關，對所轄區的各企業、個體工商戶等貫徹執行勞動法的情況進行監督檢查的機構，《勞動法》第九條規定：國務院勞動行政部門主管全國勞動工作。縣級以上地方人民政府勞動行政部門主管本行政區域內的勞動工作。（2）是人社局等部門行使行政職權，進行勞動，社會保障行政管理的行為。 （3）是人社局等部門實施的能夠產生行政法律效果的行為。勞動保障部門作出一個行為如果不能同時具備上述三個要件就不是勞動、社會保障行政行為，也就不具有行政法上的效力，不能成為行政複議、行政訴訟和行政賠償的物件。如勞動保障部門作出的行政指導行為、行政調解行為，因不具備第三個要件，即不是勞動、社會保障行政行為。有一點需要特別注意，行政事實行為、特別是行政事實侵權行為，根據最高人民法院的司法解釋，可以成為行政訴訟和行政賠償的物件，同理，勞動、社會保障行政事實行為、特別是勞動、社會保障事實侵權行為也可以成為行政訴訟和行政賠償的物件。
勞動、社會保障行政行為的特徵。（1）是執行法律（主要是勞動法）的行為。（2）具有一定的裁量性。（3）具有單方意志性，不必與行政相對人協商或徵得其同意，勞動保障部門可依法自主作出。4是以國家強制力為保障實施的，帶有強制性。（5）勞動、社會保障行政行為的內容：賦予權益和剝奪權益；科處義務或免除義務；確認法律事實與法律地位。
我國行政訴訟受案範圍也僅限於外部的、具體的、涉及人身權、財產權及與人身權、財產權有關的單方性的行政行為,勞動、社會保障類行政案件受案範圍也不例外。目前對什麼是勞動、社會保障類行政案件還沒有一個準確的定義，筆者認為它是指行政管理相對人認為，人社局等行政機關（或法律、法規授權的組織）、行政機關工作人員在行使勞動管理職權、執行勞動法（廣義）、監督檢查他人執行勞動法過程中，違法作為或不作為侵犯行政相對人人身權、財產權及與人身權、財產權有關的其它權利，向法院提起行政訴訟的一類案件。 
1、勞動、社會保障類行政案件主要型別
根據筆者所在基層法院審理勞動、社會保障行政案件實踐情況，目前勞動、社會保障類行政案件主要型別有：（1）勞動、社會保障行政確認。此類案件主要是工傷行政確認，居勞動、社會保障類案件首位；（2）勞動、社會保障行政核定。此類案件主要為行政管理相對人不服勞動保障經辦機構核定勞動保險金具體行政行為而提起的行政訴訟;3 勞動、社會保障行政發放。此類案件主要是行政管理相對人認為勞動保障部門不按政策發放或不按時、不按規定的數額發放社會保險金引起的訴訟，即訴勞動保障部門不履行發放社會保險金法定職責；（4）勞動、社會保障行政審批。目前訴勞動保障部門不履行辦理退休審批手續法定職責案件較多，因退休分為達到法定年齡正常退休、特殊工種提前退休、因病提前退休等，目前審理的此類案件主要是訴勞動保障部門不履行辦理退休審批手續法定職責；（5）勞動、社會保障行政許可。根據有關法律規定，從事某些職業必須在勞動保障部門辦理行政許可證，當事人或利害關係人認為勞動保障部門違法辦理行政許可證、不辦理行政許可證均會產生行政爭議。6勞動、社會保障行政處理處罰。該類案件主要表現為不服勞動保障部門行政處理處罰決定之訴，或訴勞動保障部門不履行行政處理處罰法定職責；（7）勞動、社會保障行政監督。對《勞動法》執行情況的監督檢查是勞動保障部門的法定職責，違法作為，或不作為，令行政管理相對人不服，都將產生行政爭議；（8）勞動、社會保障行政受理。此類案件在行政主要是依法應該由行政管理相對人申請，勞動保障部門作出勞動，社會保障行政行為的情況，當勞動保障部門收到申請後，經審查認為不符合法律規定的受理條件，作出不予受理決定，當事人不服引起行政爭議；（9）勞動、社會保障行政複議。此類案件是因行政管理相對人不服勞動，保障具體行政行為，申請複議，複議機關改變原具體行政行為，以複議機關為被告的一類訴訟案件，例，行政管理相對人，對勞動保障部門作出工傷認定決定不服，前置程式是向本級人民政府或上一級勞動保障部門申請複議，如果複議結果改變了原具體行政行為，行政管理相對人對本級人民政府或上一級勞動保障部門複議決定不服，產生行政爭議提起訴訟，行政複議決定就成了被訴具體行政行為，這就產生了勞動、社會保障行政複議行政案件；（10）勞動、社會保障行政撤銷。勞動保障部門撤銷自已作出具體行政行為撤銷，行政管理相對人或利害關係人，認為撤銷決定侵犯其合法權益，產生行政爭議，向人民法院提起訴訟，這就產生了勞動、社會保障行政撤銷行政案件。
2、勞動、社會保障行政爭議主要原因分析
對行政爭議而言，有的是因個別行政機關或工作人員依法行政理念不到位，程式不夠規範造成的，但產生勞動、社會保障行政爭議的主要原因不是行政機關的過錯，是行政機關無能為力的，其主要原因有：（1）一是勞動、社會保障行政行為一般是因勞動保障部門為解決行政管理相對人之間的糾紛，依一方申請或投訴作出的“居間裁判”。例在工傷行政確認中，當勞動者與用人單位對是否應該認定為工傷產生分歧時，一方向勞動保障部門提出申請，勞動保障部門實際處“居間裁判”地位，作出工傷認定，工傷無論認定與否，總有一方不服，從而產生行政爭議。又例，《勞動合同法》實施以來，各地方均存在用人單位自用工之日起超過一個月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的情況，在勞動者舉報投訴後，勞動保障部門進行立案查處或不進行立案查處，用人單位或勞動者不服即產生行政爭議。（2）行政管理相對人因利益趨動，產生行政爭議。例筆者所在西陵法院審理工傷確認案，用人單位提起行政訴訟的基本是（僅一件例外，是因認定工傷與否對勞動保險繳納年限有區別）勞動者沒有參保（工傷保險）的情況。工傷保險和養老、醫療、失業基本社會保險不同，其還不屬社會強制保險。一些城鎮的用人單位還沒有給勞動者繳納工傷保險費，在此情況下，如果勞動保障部門確認勞動者為工傷，則工傷待遇由用人單位給付，此時用人單位往往以原告資格提起行政訴訟。（3）作出勞動、保障行政行為的依據大多是抽象粗線條的規定，可操作性不強，有的還是依據幾十年前勞動部的規範性檔案，易引起行政爭議。例勞動、社會保障行政審批行政行為，有關對職工的年齡認定依據易產生行政爭議。行政管理相對人認為職工出生時間的認定應該以居民身份證為準，居民身份證的年齡達到退休年齡，勞動部門就應該為其辦理辦理退休審批手續。而勞動部門對職工出生時間的認定，是根據勞社部發（1999）8號文第二條第（二）項規定，採取的是實行居民身份證與職工檔案相結合的辦法，故當職工居民身份證與職工檔案記載的出生時間確實不一致時，即產生行政爭議。這需要法律、法規來進一步規範。
二、勞動、社會保障行政案件的合法性審查及現行裁判方式存在的問題分析
現行法律規定，法院對勞動、社會保障行政行為進行合法性審查，即看勞動、社會保障行政行為認定事實的主要證據是否確實、充分，適用法律、法規是否正確，是否符合行政程式，有無超越職權、濫用職權等方面的問題構成。勞動社會保障部門在作出具體行政行為時必須做到主體適格，事實清楚，證據確鑿，程式合法，適用法律、法規正確。
1、怎樣對勞動、社會保障行政行為進行合法性審查
人民法院主要從以下四個方面審查勞動，社會保障行政行為的合法性。 （1）許可權審查。審查作出勞動、社會保障行政行為的機關是否有作出勞動、社會保障行政行為的法定職權，即對其是否存在超越職權進行審查。（2）程式審查。即審查作出勞動，社會保障行政行為程式是否合法。法定行政程式就是已被法律規範形式所確認和規範了的行政管理方式、步驟、順序和時限。行政程式的主要制度有告之、迴避、職能分離、聽取當事人陳述和申辯、聽證、說明理由、行政救濟等。不同的勞動，社會保障行政行為，有不同的程式規定，其程式較為複雜的為勞動、社會保障行政處理處罰程式。（3）證據審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為事實證據是否確實、充分。關於法定職權、程式、事實這幾個方面是否合法均存在一個有無證據證實的問題。筆者在這談到的主要是具體行政行為認定事實的證據。（4）適法審查。即審查作出勞動、社會保障行政行為適用法律、法規是否正確。適用法律和認定的事實是不可分割的，關於當事人對適用法律是否準確的爭議，主要有兩種情況：一是當事人對勞動，社會保障行政行為認定的事實有爭議，對適用法律存在爭議；二是當事人對勞動、社會保障行政行為認定的事實沒有爭議，僅對適用法律存在爭議。
2、勞動、社會保障類行政案件現行裁判方式存在的問題分析
我國傳統行政訴訟理論界一直認為，除行政賠償外，行政訴訟不應適用調解制度。因為行政機關是公權力的代表，作出具體行政行為目的在於迫使行政管理相對人履行行政義務或達到與履行義務相同的狀態。對於行政機關而言，此種權力的行使既是權利也是義務。因此，行政機關必須依法行使，不得處置或放棄，否則就意味著失職，為行政管理的宗旨所不容。這與只涉及平等主體間權利義務關係，民事法律關係雙方當事人在法律許可範圍內均有權處分自己實體和訴訟權利的民事執行制度是不同的。故我國《行政訴訟法》第五十條明確規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”以上規定的理論是基於行政機關無權處分行政權利。《行政訴訟法》規定了四種判決種類，即維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決四類。在以上四類判決難以滿足審判實踐需要的情況下，《若干解釋》又增加了二種判決種類，即確認判決、駁回訴訟請求判決。駁回訴訟請求這種判決型別的適用是有嚴格限制的。但勞動、社會保障行政案件簡單判決後社會效果不一定好。筆者認為，因勞動、社會保障行政案件一般均涉及第三人，產生行政爭議的深層次的原因，是原告與第三人平等主體間權利義務關係引起的，勞動部門作出具體行政行為，實際是處“居間裁判”地位。一般情況下，勞動、社會保障行政案件原告與第三人的主張是相反的，第三人有獨立的訴訟地位，第三人為了維護自己的合法權益，既不會依附原告也不依附被告，原告和第三人均可以提出自己的請求，對第一審判決不服的，均有權提出上訴。二審也只能作維持或撤銷判決，原告與第三人的矛盾沒有得到解決。第三人和原告在行政訴訟過程中，在法律許可範圍內應該有權處分自己的實體權利，行政審判應該為他們提供條件。例，在用人單位提起訴訟的工傷行政確認案中，除原告撤訴外，法院只能作維持判決或撤銷判決，勞動者與用人單位的矛盾沒有得到解決，行政爭議沒有化解，在行政訴訟結束後，用人單位與勞動者又為勞動爭議產生新的民事訴訟，增加訴訟成本，浪費審判資源。如果法院通知被告在場，第三人和原告就工傷待遇補償達成協議，以原告撤訴結案，第三人和原告的矛盾得到了解決，行政爭議也隨之化解，不再引起新的糾紛，最終節約了訴訟資源，實現了行政糾紛的實質性解決，最大程度實現了法律效果，社會效果和政治效果的統一， 這正是最高人民法院對行政審判工作所要求的。
綜上，現行裁判方式處理勞動、社會保障行政案件存在的問題主要為：（1）現行裁判方式不能解決行政管理相對人實質性問題。（2）現行裁判方式不能化解行政爭議。（3）現行裁判方式不能節約了訴訟資源