公辦高校財務風險的制度成因及控制對策
【摘要】 我國公辦高校面臨著債務風險、投資風險及財務管理風險,如何控制與防範財務風險是當前公辦高校迫切需要解決的問題。現行大學制度不完善是公辦高校財務風險形成的根源,有效控制公辦高校財務風險,需轉變政府職能,強化高校責任;建立科學決策機制,促進可持續發展;落實經濟責任,硬化預算約束;嚴格內控制度,完善監督機制。
【關鍵詞】 高校;財務風險;制度成因;控制對策
一、引言
高等教育事業的迅猛發展,使我國高等教育在較短時間內完成了從精英教育向大眾化教育的轉變,對我國政治、經濟、社會的發展起到了積極的推動作用。高校運用財政、金融、信貸、社會捐贈等手段,多渠道籌措建設發展資金,資金總量比擴招前成倍增長。但是,公辦高校在大建設、大發展中,由於政府投入不足,建設資金主要來源於銀行貸款,導致債務風險產生。同時,公辦高校的投資風險及財務管理風險也不容忽視。如何控制與防範財務風險是當前公辦高校迫切需要解決的問題。現行大學制度不完善是公辦高校財務風險形成的根源,因此,有效控制公辦高校財務風險,需從改革現行大學制度著手。
二、公辦高校財務風險的主要型別
一債務風險
為適應擴招的需要,多所高校大規模興建校舍,建設經費需求急劇增長。在高等教育規模迅速擴大和政府撥款不足的背景下,高校大規模建設所需的鉅額資金主要來自銀行貸款。由於政府監管缺位及還貸責任模糊,多所高校盲目擴大貸款規模,貸款額大大超出其經濟承受能力。高校的經費收入僅能基本維持日常運轉,憑藉高校自身的力量無法償還鉅額貸款與利息。面對到期的貸款,高校普遍採取的做法是“借新貸,還舊貸”,缺乏還貸責任意識。以貸還貸的做法只能暫時避免高校資金鍊斷裂,一旦銀行拒絕繼續發放貸款,高校將陷入財務危機,走上“盲目貸款—財務危機—不良貸款—財政負擔”的國企老路。
高校投資風險主要包括校辦產業風險及其他投資風險。校辦企業與社會服務、社會捐資收入等一度被視為最有潛能的高校收入渠道,但長期以來,高校校辦企業存在產權不明確、事企不分、應對市場變化的能力差等一系列問題,高校對校辦企業的投資長期無法得到回報。由於公辦高校校辦產業的投資主體和管理體制導致校辦產業無法獨立承擔民事責任,其財務風險實際上由高校承擔,一旦校辦企業發生虧損或破產,高校的財務必將受到牽連,形成高校的財務風險。此外,一些高校為了通過政府的教育教學評估、為了滿足更高層次的需要,在發展過程中盲目投資硬體設施,如實驗室、教學裝置、校舍等,而對投資專案缺乏科學、合理論證,不注重資金的使用效益,這樣容易造成資產重複購置或閒置,導致極大的資金浪費。此外,高校這些投資專案主要依靠於銀行貸款,而這些投資專案並未發揮應有效益,使高校形成新的不良負債,加重債務負擔,引發投資風險。
三財務管理風險
高校財務管理風險主要是指由學校財務管理方面的違規、缺位或疏漏,造成學校出現投資失誤、管理失控、公款私分、挪用貪汙等可能情況或實際損失而形成的風險。雖然很多高校面臨著還本付息的壓力,但其辦學資源並未得到有效整合和利用,資產重複購置,物力、財力浪費嚴重,資產流失現象時有發生。此外,近年來,高校的基建腐敗及貪汙案呈多發趨勢,引起了社會的廣泛關注。高校領導的權力過於集中、內部制約機制不健全、監管缺位是高校貪汙腐敗現象出現的誘因,為財務風險埋下了隱患。此外,在高校日常財務管理中,由於大量現金流入、流出與事業收入、支出的不對等關係,高校有可能出現流動資金短缺風險。
三、公辦高校財務風險的制度成因
制度決定行為。高校財務風險的凸顯正是我國大學制度不完善在高校財務領域的具體反映。高校負債源起於大規模擴招,高校投資失範是高校缺乏科學決策制度的結果,資產流失的原因是財務管理制度不完善。但是,這只是問題的表面,深層次原因是現行大學制度存在固有缺陷。
一高校法人實體地位缺失
《中華人民共和國高等教育法》規定:“高等學校應當面向社會,依法自主辦學,實行民主管理”,“高等學校自批准設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利,承擔民事責任。”政府從法律上規定了公辦高校的法人地位,並通過一系列舉措不斷擴大高校的辦學自主權。但是,公辦高校的法人地位並沒有得到有效保障,公辦高校未成為自我管理、自我約束的法人實體。公辦高校與政府的關係依然是國家行政體制內的下級與上級的關係,公辦高校作為政府附屬機構的地位並未根本改變。作為附屬機構的公辦高校沒有獨立財產,不能獨立承擔民事責任,因而缺乏自我約束的意識,隨意擴大貸款規模,盲目投資,重投入輕績效、重採購輕管理的現象比較嚴重,無視這些行為帶來的財務風險。
二高校的預算軟約束
“預算軟約束”這一概念最早由科爾納在其著作《短缺經濟學》中提出。多位學者認為,預算軟約束的存在是我國公辦高校大規模貸款的根源,是公辦高校財務風險產生的重要原因。林毅夫等人認為,國有企業的“政策性負擔”是企業預算軟約束的根本原因。對公辦高校而言,擴大招生規模也是其“政策性負擔”,這也成為公辦高校大規模舉債的最佳理由。公辦高校貸款是與高校大規模擴招相伴而生的,高校負債發展既是政府擴招決策的衍生品,也是政府默許甚至極力推動的結果。因此,政府是公辦高校貸款的隱形擔保者,公辦高校寄希望於政府償還貸款,因而不斷擴大貸款規模,任意選擇貸款用途,不顧由此帶來的風險。由於資訊不對稱,政府很難釐清政府本身、高校、銀行在高校鉅額貸款中應承擔的責任。政府無法判斷公辦高校鉅額貸款中有多少是為滿足擴招需要而產生的必不可少的支出,無法判斷高校領導者的決策失誤、管理不力、盲目投資等導致的資產損失數額以及在多大程度上增加了辦學成本。因此,一旦公辦高校遭遇財務困境,政府幾乎會自動地給予救助。由此導致公辦高校缺乏自我約束的動力,缺乏風險意識與責任意識。
三政府對高校的監督與約束機制失靈
1999年高校大擴招開始後,在政府的推動下,高校向銀行申請貸款幾乎沒有任何阻礙,多所高校舉債辦學。高校貸款建設緩解了政府投入不足帶來的經費短缺困境,為短時間內高等教育規模迅速擴大提供了經費支撐。但是,高校貸款建設過程中不乏鋪張浪費現象,超豪華校門、超大廣場和校園,超標準建設是典型代表。在高校負債規模急劇擴大、貸款資金使用不規範普遍存在的情況下,政府監管缺位,既未有效控制高校貸款規模,也未嚴格限制和審查貸款資金的使用用途。此外,雖然政府針對高校財務,先後出臺了收支兩條線管理、國庫集中支付等政策,但並未有效防止高校重複購置裝置、挪用公款、私設“小金庫”、基建專案貪汙腐敗案頻發等現象的產生。顯然,政府未能有效監督和約束高校的財務行為,政府的監督機制與約束機制失靈,缺乏責、權、利分明的制度約束與問責機制。
四高校決策機制和財務管理制度不完善
公辦高校實行的是黨委領導下的校長負責制,高校內部行政管理色彩濃厚,缺乏權力制衡機制。在現有體制下,高校管理者傾向於迎合政府的需要,選擇有利於自我發展的決策,追求政績工程,謀求政治資本,而不是以學校發展的實際需要或長遠發展作為決策的出發點。高校的貸款數額及用途、投資決策等相關財務行為,往往體現著“長官意志”,缺乏科學論證及民主決策的程式。教職工代表大會是行使民主管理的重要組織形式,但它並不能阻止學校管理者作出不利於學校長遠發展的決策,不能有效監督學校管理者的權力。投資決策失誤、貸款規模失控、公款挪用、固定資產流失嚴重等引發的一系列財務風險,表明公辦高校內部缺乏科學、民主決策機制,缺乏完善的財務管理制度,缺乏嚴密的內部控制制度。
【關鍵詞】 高校;財務風險;制度成因;控制對策
一、引言
高等教育事業的迅猛發展,使我國高等教育在較短時間內完成了從精英教育向大眾化教育的轉變,對我國政治、經濟、社會的發展起到了積極的推動作用。高校運用財政、金融、信貸、社會捐贈等手段,多渠道籌措建設發展資金,資金總量比擴招前成倍增長。但是,公辦高校在大建設、大發展中,由於政府投入不足,建設資金主要來源於銀行貸款,導致債務風險產生。同時,公辦高校的投資風險及財務管理風險也不容忽視。如何控制與防範財務風險是當前公辦高校迫切需要解決的問題。現行大學制度不完善是公辦高校財務風險形成的根源,因此,有效控制公辦高校財務風險,需從改革現行大學制度著手。
二、公辦高校財務風險的主要型別
一債務風險
為適應擴招的需要,多所高校大規模興建校舍,建設經費需求急劇增長。在高等教育規模迅速擴大和政府撥款不足的背景下,高校大規模建設所需的鉅額資金主要來自銀行貸款。由於政府監管缺位及還貸責任模糊,多所高校盲目擴大貸款規模,貸款額大大超出其經濟承受能力。高校的經費收入僅能基本維持日常運轉,憑藉高校自身的力量無法償還鉅額貸款與利息。面對到期的貸款,高校普遍採取的做法是“借新貸,還舊貸”,缺乏還貸責任意識。以貸還貸的做法只能暫時避免高校資金鍊斷裂,一旦銀行拒絕繼續發放貸款,高校將陷入財務危機,走上“盲目貸款—財務危機—不良貸款—財政負擔”的國企老路。
高校投資風險主要包括校辦產業風險及其他投資風險。校辦企業與社會服務、社會捐資收入等一度被視為最有潛能的高校收入渠道,但長期以來,高校校辦企業存在產權不明確、事企不分、應對市場變化的能力差等一系列問題,高校對校辦企業的投資長期無法得到回報。由於公辦高校校辦產業的投資主體和管理體制導致校辦產業無法獨立承擔民事責任,其財務風險實際上由高校承擔,一旦校辦企業發生虧損或破產,高校的財務必將受到牽連,形成高校的財務風險。此外,一些高校為了通過政府的教育教學評估、為了滿足更高層次的需要,在發展過程中盲目投資硬體設施,如實驗室、教學裝置、校舍等,而對投資專案缺乏科學、合理論證,不注重資金的使用效益,這樣容易造成資產重複購置或閒置,導致極大的資金浪費。此外,高校這些投資專案主要依靠於銀行貸款,而這些投資專案並未發揮應有效益,使高校形成新的不良負債,加重債務負擔,引發投資風險。
三財務管理風險
高校財務管理風險主要是指由學校財務管理方面的違規、缺位或疏漏,造成學校出現投資失誤、管理失控、公款私分、挪用貪汙等可能情況或實際損失而形成的風險。雖然很多高校面臨著還本付息的壓力,但其辦學資源並未得到有效整合和利用,資產重複購置,物力、財力浪費嚴重,資產流失現象時有發生。此外,近年來,高校的基建腐敗及貪汙案呈多發趨勢,引起了社會的廣泛關注。高校領導的權力過於集中、內部制約機制不健全、監管缺位是高校貪汙腐敗現象出現的誘因,為財務風險埋下了隱患。此外,在高校日常財務管理中,由於大量現金流入、流出與事業收入、支出的不對等關係,高校有可能出現流動資金短缺風險。
三、公辦高校財務風險的制度成因
制度決定行為。高校財務風險的凸顯正是我國大學制度不完善在高校財務領域的具體反映。高校負債源起於大規模擴招,高校投資失範是高校缺乏科學決策制度的結果,資產流失的原因是財務管理制度不完善。但是,這只是問題的表面,深層次原因是現行大學制度存在固有缺陷。
一高校法人實體地位缺失
《中華人民共和國高等教育法》規定:“高等學校應當面向社會,依法自主辦學,實行民主管理”,“高等學校自批准設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利,承擔民事責任。”政府從法律上規定了公辦高校的法人地位,並通過一系列舉措不斷擴大高校的辦學自主權。但是,公辦高校的法人地位並沒有得到有效保障,公辦高校未成為自我管理、自我約束的法人實體。公辦高校與政府的關係依然是國家行政體制內的下級與上級的關係,公辦高校作為政府附屬機構的地位並未根本改變。作為附屬機構的公辦高校沒有獨立財產,不能獨立承擔民事責任,因而缺乏自我約束的意識,隨意擴大貸款規模,盲目投資,重投入輕績效、重採購輕管理的現象比較嚴重,無視這些行為帶來的財務風險。
二高校的預算軟約束
“預算軟約束”這一概念最早由科爾納在其著作《短缺經濟學》中提出。多位學者認為,預算軟約束的存在是我國公辦高校大規模貸款的根源,是公辦高校財務風險產生的重要原因。林毅夫等人認為,國有企業的“政策性負擔”是企業預算軟約束的根本原因。對公辦高校而言,擴大招生規模也是其“政策性負擔”,這也成為公辦高校大規模舉債的最佳理由。公辦高校貸款是與高校大規模擴招相伴而生的,高校負債發展既是政府擴招決策的衍生品,也是政府默許甚至極力推動的結果。因此,政府是公辦高校貸款的隱形擔保者,公辦高校寄希望於政府償還貸款,因而不斷擴大貸款規模,任意選擇貸款用途,不顧由此帶來的風險。由於資訊不對稱,政府很難釐清政府本身、高校、銀行在高校鉅額貸款中應承擔的責任。政府無法判斷公辦高校鉅額貸款中有多少是為滿足擴招需要而產生的必不可少的支出,無法判斷高校領導者的決策失誤、管理不力、盲目投資等導致的資產損失數額以及在多大程度上增加了辦學成本。因此,一旦公辦高校遭遇財務困境,政府幾乎會自動地給予救助。由此導致公辦高校缺乏自我約束的動力,缺乏風險意識與責任意識。
三政府對高校的監督與約束機制失靈
1999年高校大擴招開始後,在政府的推動下,高校向銀行申請貸款幾乎沒有任何阻礙,多所高校舉債辦學。高校貸款建設緩解了政府投入不足帶來的經費短缺困境,為短時間內高等教育規模迅速擴大提供了經費支撐。但是,高校貸款建設過程中不乏鋪張浪費現象,超豪華校門、超大廣場和校園,超標準建設是典型代表。在高校負債規模急劇擴大、貸款資金使用不規範普遍存在的情況下,政府監管缺位,既未有效控制高校貸款規模,也未嚴格限制和審查貸款資金的使用用途。此外,雖然政府針對高校財務,先後出臺了收支兩條線管理、國庫集中支付等政策,但並未有效防止高校重複購置裝置、挪用公款、私設“小金庫”、基建專案貪汙腐敗案頻發等現象的產生。顯然,政府未能有效監督和約束高校的財務行為,政府的監督機制與約束機制失靈,缺乏責、權、利分明的制度約束與問責機制。
四高校決策機制和財務管理制度不完善
公辦高校實行的是黨委領導下的校長負責制,高校內部行政管理色彩濃厚,缺乏權力制衡機制。在現有體制下,高校管理者傾向於迎合政府的需要,選擇有利於自我發展的決策,追求政績工程,謀求政治資本,而不是以學校發展的實際需要或長遠發展作為決策的出發點。高校的貸款數額及用途、投資決策等相關財務行為,往往體現著“長官意志”,缺乏科學論證及民主決策的程式。教職工代表大會是行使民主管理的重要組織形式,但它並不能阻止學校管理者作出不利於學校長遠發展的決策,不能有效監督學校管理者的權力。投資決策失誤、貸款規模失控、公款挪用、固定資產流失嚴重等引發的一系列財務風險,表明公辦高校內部缺乏科學、民主決策機制,缺乏完善的財務管理制度,缺乏嚴密的內部控制制度。