日本漢詩文

[拼音]：Beiyang Zhengfu

[英文]：Northern Warlords Government of China

1912年4月～1928年6月的中華民國中央政府。1912年4月，中華民國臨時政府從南京遷至北京。臨時參議院於4月29日遷至北京開院。從此時開始，直至1928年6 月張作霖退回關外，北京軍政府垮臺，中華民國的中央政權一直掌握在清末形成的北洋軍閥集團不同派系的手中，史稱這個時期為北洋軍閥統治時期，其中央政權通稱為北洋政府。

概況

北洋政府在17年間經歷了《臨時約法》時期、《新約法》時期、南北政府時期、臨時執政時期和軍政府時期幾個階段。其間曾出現過1916年的“洪憲帝制”和1917年的“張勳復辟”兩次短暫的君主制。

1912年4月，中華民國臨時政府從南京遷到北京。根據《中華民國臨時約法》的規定，政府體制由南京政府的總統制改為責任內閣制。袁世凱任臨時大總統，黎元洪任副總統，唐紹儀任國務總理。國務院下轄10個行政部，統管全國事務。1914年5月1日，袁世凱頒佈《中華民國約法》（史稱“新約法”），規定實行總統制，取消國務院，行政各部由大總統直轄。1915年12月，袁世凱自任洪憲皇帝，全面復辟封建君主制政體。袁世凱復闢遭到全國反對，各省相繼獨立並興兵討袁。1916年3月22日，袁世凱被迫宣佈取消帝制，恢復共和，4月4日又恢復國務院。6月6日，袁世凱病亡。袁死後，《臨時約法》的合法地位得到恢復，黎元洪繼任總統，並以馮國璋為副總統、段祺瑞為國務總理，繼續實行責任內閣制。不久，黎段之間爆發“府院之爭”。1917年7月張勳以調停為名，擁兵入京，逼黎元洪下野，並製造了12天的清帝復位。張勳復辟失敗後，馮國璋繼任總統，段祺瑞復國務總理職。段祺瑞復出後，以“再造共和”自居，無意恢復國會與《臨時約法》。孫中山憤而帶領一部分議員南下廣州，另組政府，形成南北政府對立的局面。袁世凱死後，北洋軍閥集團內部分裂為直、皖、奉三大派別。1920年7月，以段祺瑞為首的皖系在直皖戰爭中失敗。以曹錕、吳佩孚為首的直係軍閥控制了北京政府。1923年10月10日，曹錕以巨金賄賂國會議員，當選為總統。1924年10月，在第二次直奉戰爭中，馮玉祥發動“北京政變”，賄選政府被推翻。在此期間，孫中山在廣州先後組織了軍政府、中華民國政府、大元帥府，先後實行元首獨裁製、總裁合議制、總統制等政權組織形式，直至1925年7月1日。

1924年10月，馮玉祥和張作霖聯合推翻了曹錕政府，並於同年11月24日推出段祺瑞組織中華民國臨時執政府。1926年4月9日，馮玉祥部將鹿鍾麟發動兵變，4月20日段祺瑞通電下野。臨時執政府垮臺後，張作霖於1927年6 月18日在北京組織軍政府，自立為大元帥，以抵禦國民革命軍的北伐。1928年6月張作霖兵敗退回關外，北京政府被蔣介石政權接收，北洋軍閥統治時期結束。

北洋政府統治期間，除兩次短暫的帝制復辟外，表面上一直維持著三權分立的民主共和形式。大部分時間（除1914年5月～1916年4月的總統制、洪憲帝制時期和1924年11月～1928年6月的臨時執政、軍政府時期外）實行形式上的責任內閣制，但實際上國家的軍政大權完全掌握在北洋軍閥手中，實行軍閥獨裁統治。

行政系統

北洋政府期間，政體多次變化，政府更迭頻繁，先後產生過7任總統，1任臨時執政，1任軍政府大元帥；44屆內閣，29位國務總理。

大總統

北洋政府以大總統為國家元首。在責任內閣制下，根據《中華民國臨時約法》，總統為虛位國家元首，不負實際的政治責任。其職權包括：

（1）法律、法令的公佈權；

（2）對參議院議決案的複議權；

（3）在參議院或國會的提案權；

（4）文武官員的任免權；

（5）統軍權；

（6）外交權；

（7）大赦、特赦、減刑、復權的公佈權。其中，第①項職權的行使要受到國務員副署權的限制，第④、⑤、⑥、⑦各項職權的行使，要受到國會同意的限制。按照規定，大總統由國會選舉產生，任期5年，可連選連任一次。北洋政府的大總統中，僅袁世凱、徐世昌、曹錕3人名義上是選舉產生。而袁世凱的當選，是以武力脅迫議員強行通過的;徐世昌的當選是安福系操縱的結果;曹錕則是有名的“賄選”總統。北洋政府的副總統為備位職務，並無明確職權。其與大總統同時經國會選舉產生，在大總統因故去職或不能視事時，代行大總統職權。1917年8月以後，不再設副總統職位。大總統的辦事機構為總統府，總統府內設定祕書廳等有關職能部門。

在1914年5月～1915年12月的總統制下，根據袁世凱公佈的《中華民國約法》，大總統為國家元首並總攬統治權。大總統的權力不僅不受《臨時約法》規定的一切有關限制，還增加了對立法院的召集、解散權，預算的控制權，憲法的提案權、公佈權以及召集、解散議決憲法的國民會議的權力等；大總統為行政首長，取消國務院和國務總理，改設總統府政事堂，由國務卿領導左、右丞各1人和參議8人贊襄大總統處理日常政務，行政各部及原國務院直屬機關則成為大總統直轄機構。不久，在《大總統選舉法》中又規定，大總統任斯10年，並可連選連任終身；換屆總統的候選人由現任總統推薦。

國務院

在責任內閣制下，國務院為國家最高行政機關。國務院由國務總理和各部總長組成。國務總理由大總統提名，經國會批准後任命；各部總長由國務總理提名，經國會批准後，以大總統名義任命。國務院下設行政各部9～11個。各部設總長、次長各1人總領部務。此外，尚設定若干國務院直轄機構。

臨時執政府

1924年10月，賄選總統曹錕被推翻後，段祺瑞於11月24日組織臨時執政府並就任臨時執政。臨時執政是集總統、總理二者大權於一身，並不設國會監督的一種獨裁製度。臨時執政下設國務員，承執政之命掌理行政各部。在社會輿論的壓力下，段祺瑞於1925年12月不得不增設國務院，任命國務總理，宣佈恢復責任內閣制。實際上仍由臨時執政把持一切。臨時執政府時期，北京政府實際上由奉系軍閥張作霖和國民軍將領馮玉祥控制。1926年4月20日，段祺瑞通電下野，臨時執政府垮臺。

軍政府

1927年6月18日，張作霖在北京組成軍政府，就任陸海軍大元帥。軍政府大元帥總攬陸海軍全權，並代表中華民國行使統治權。軍政府之外沒有任何代議或民意機構，大元帥不對任何機關負責。大元帥下設國務院，由國務員組成。國務員包括國務總理和各部總長，由大元帥任免。實際上，國務員成了大元帥的屬吏，軍政府實行的是純粹的軍事獨裁製度。

立法系統

北洋政府的立法系統的建立、發展曲折而複雜。在17年中，出現過10多個代議、立法和擁有立法權的行政諮詢機構。而被認為具有正統地位的，僅為1912年4月遷至北京的臨時參議院和1913年4月8日經選舉產生的第一屆國會。

臨時參議院

1912年4月南京臨時參議院北遷後，進行了改組。由各省議會推舉的 126名參議員組成，行使中華民國立法權。同時享有對行政、外交重要決策的同意權；國家財政的議決權；對臨時大總統和國務員的彈劾權；對人民請願的受理權；以及對政府的質問權和建議權。臨時參議院設全院委員會和各常設委員會，分別審議各種議案。遇特別案件可設立特別委員會審議。議長、副議長則由參議員互選各1人擔任。

第一屆國會

1913年4月8日，第一屆國會經選舉正式成立。國會實行兩院制。參議員為地區性代表，按各行省、地區分配名額，共計 247名，組成參議院；眾議員按人口比例產生，規定每80萬人口產生1名眾議員，共計 596名，組成眾議院。兩院各於本院議員中推選本院議長、副議長。參議員任期 6年，每2年改選1/3；眾議員任期 3年，期滿全部重選。國會的職權分為兩類：兩院可分別行使的和兩院必須共同行使的。兩院分別行使的職權有：

（1）對政府的建議、質問和對政府諮詢的答覆權；

（2）查辦納賄、違法的官吏權；

（3）對人民請願的受理權；

（4）逮捕議員的許可權；

（5）院內法規的制定權。兩院必須共同行使的職權有：

（1）法律案的議決權；

（2）國家財政的議決權；

（3）對大總統及國務員的彈劾權；

（4）對重大行政、外交、人事任免的同意權。兩院均設有全院委員會和各種常任委員會，分別審議各有關議案。

第一屆國會於1914年1月被袁世凱非法解散。袁世凱死後，黎元洪繼任大總統，並於1916年6月29日下令恢復第一屆國會，稱為第一屆國會第二期常會。第二期常會的議員們形成以憲法研究會為核心的“研究系”和以憲政商榷會為核心的“商榷系”兩大派別，並分別以總理段祺瑞和總統黎元洪為靠山，為軍閥和自身的私利激烈爭鬥，甚至大打出手。1917年6月12日，張勳逼迫黎元洪第二次解散國會。

1922年，以曹錕為首的直係軍閥掌握了北洋政府的中央政權，下令恢復了第一屆國會，並於10月11日舉行第一屆國會第三期常會的開幕式。第三期常會公然接受了曹錕的金錢賄賂，為他製造出一部憲法並選舉他為大總統。1924年11月，段祺瑞的執政府下令撤銷了第三期常會。

其他有立法權的機構

在第一屆國會的第二期常會被解散以後，皖系軍閥曾操縱安福系政客選舉出所謂第二屆國會，史稱“安福國會”。除此之外，17年間還產生過政治會議（1913年12月15日～1914年3月8日）；約法會議（1914年3月18日～6月5日）；參政院（1914年5月26日～1916年6月29日）；臨時參議院（1917年11月10日～1918年8月12日）;善後會議(1925年2月1日～4月21日);臨時參政院（1925年7月30日～1926年4月20日）；國憲起草委員會（1925年8月3日～12月12日）等 7個擁有立法權的機構。這些機構大都為行政首腦召集，其成員由行政或軍事系統指派。這些機構有許多在名義上只是行政諮詢性機構，而軍閥們則利用它們踐踏議會民主制。