國外流域綜合管理八條經驗值得借鑑

流域綜合管理提供了一個能將經濟發展、社會福利和環境的可持續性整合到決策過程中的制度與政策框架。歐盟各國、美國、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經認識到，傳統的流域管理必須向基於生態系統的流域綜合管理轉變，這些國家在實施流域綜合管理過程中積累的八方面經驗值得我國借鑑。

　　第一，立法是流域綜合管理的基礎。立法對流域綜合管理的重要性在於：立法確立了流域管理的目標、原則、體制和執行機制，並對流域管理機構進行授權。例如南非《水法》依據可持續性、公平與公眾信任的原則，通過水所有權國有化與重新分配水使用權，公平利用水資源，確保水生態系統的需水量，將決策權分散到儘可能低的層次，並建立新的行政管理機構。《歐盟水框架指令》的主要目標是在2015年以前實現歐洲的“良好水狀態”，整個歐洲將採用統一的水質標準，地下水資源超採現象將被遏制。

　　第二，建立有效的流域管理機構是實施流域綜合管理的體制保證。各國流域管理機構均根據相關立法、協議或政府授權而建。例如萊茵河流域的管理機構就通過國際協議建立了萊茵河航運中央委員會、萊茵河國際保護委員會（1950年）和萊茵河國際水文委員會（1951 年）。墨累－達令河流域通過聯邦政府與州政府的《墨累－達令河流域動議》建立了部級理事會、流域管理委員會和社群諮詢委員會。美國根據流域法律成立了田納西河流域管理局，通過聯邦政府與州政府的協議建立了特拉華河流域委員會。加拿大弗雷澤河流域根據廣泛接受的《可持續發展憲章》建立流域理事會。美國和加拿大通過國際協定建立了國際聯合委員會，處理兩國跨界河流問題。

　　流域機構和管理模式的多樣化反映了流域獨特的自然人文特點、歷史變化和國家政治體制。流域管理機構是流域綜合管理的執行、監督與技術支撐的主體，但不同的流域管理機構在授權與管理方式上有較大的差別。流域管理機構作為利益相關方參與的公共決策平臺，其權威性往往是各種利益平衡的結果與反映。有效的流域管理機構通常有法定的組織結構、議事程式與決策機制，其決策對地方政府有制約作用。雖然流域管理機構的許可權範圍會隨著流域問題的演變而有所調整，其權威性也會受到來自地方與部門的挑戰，但符合國情與流域特點的流域機構依然是流域綜合管理的體制保障。

　　第三，流域管理的合理權利結構是流域管理有效實施的保障。在流域綜合管理的框架下，對支流與地方的適當分權是流域管理落到實處的重要保障。例如萊茵河流域管理機構建立了統一的標準和強化機制，但責任分攤；墨累－達令河流域有18個屬於非營利機構的支流委員會，負責所在流域生態恢復計劃的制定與專案設計等，每個支流委員會的主席是流域社群諮詢委員會的委員；南非成立了19個流域管理區，每個流域管理區由9－18 位利益相關方與專家組成一個流域管理機構，他們根據各自的需要提出流域管理策略，並負責具體執行與實施。

　　第四，流域規劃是流域綜合管理必不可少的手段。編制流域綜合規劃是流域管理機構進行流域綜合管理的重要手段，幾乎所有的流域管理機構都將編制流域綜合規劃作為最重要和最核心的工作，通過流域綜合規劃對支流和地方的流域管理進行指導，而且規劃的目標和指標常常是有法律效力的。墨累－達令河流域在流域機構建立之初，就編制了《墨累－達令河自然資源管理戰略》，近期又將之更新為《墨累－達令河流域綜合管理策略》，並編制了《鹽鹼化防治規劃》等專項規劃。在1996年洪水之後，萊茵河流域編制完成了《萊茵河洪水防禦計劃》等規劃。《歐盟水框架指令》的核心也是編制流域綜合管理規劃。根據該《指令》，所有國家的流域（管理）區必須每六年制訂一次流域管理規劃與行動計劃。

流域綜合規劃的內容包括被廣泛接受的遠景目標、近期目標、規劃期限、組織方式、規劃諮詢與實施等。從國際流域管理規劃的內容來看，傳統的規劃比較注重工程與專案規劃，而近期的流域綜合規劃則更加註重目標的設定、重要領域的選擇、優先區與優先行動的設定，而很少會涉及單個具體的工程專案計劃。共同的被廣泛接受的遠景目標對於實現流域綜合管理是至關重要的。歐洲人能夠清晰地表述萊茵河流域治理的目標，例如“讓大馬哈魚重返萊茵河”“到萊茵河洗澡”等。

　　第五，引入經濟手段與完善投融資機制是實施流域綜合管理的重要方面。流域管理的經濟手段是多種多樣的。澳大利亞通過聯邦政府的經濟補貼，來推進各省的流域綜合管理工作。萊茵河流域管理機構與歐盟則採用補貼原則，如果某國達不到所設定的標準，歐盟委員會將對該國進行處罰。加拿大哥倫比亞河流域則把水電開發的部分收益對原住民進行補償，用於社群流域保護與教育活動。荷蘭通過規範河漫灘的採砂權來籌措河流生態恢復的資金。南非則將流域保護與恢復行動與扶貧有機地結合起來，每年投入約1.7億美元僱用弱勢群體來進行流域保護，改善水質，增加水供給。

　　流域管理的融資手段也是多種多樣的，其中政府投入、專案投入與流域機構服務收費是流域管理的主要融資渠道。加拿大弗雷澤河流域通過流域內對居民每人每年徵收0.07加元作為流域理事會的經費來源，而墨累－達令河流域管理機構規定不能接受私人或私營部門的捐款。

　　第六，利益相關方參與是流域綜合管理的基本要求，也是保障社會公平性的基本形式。所有利益相關方的積極參與，實現資訊互通、規劃和決策過程透明，是流域綜合管理能否實施的關鍵。增加決策的透明度、推動利益相關方的平等對話（包括所有水使用者）是解決水衝突的最佳方法。按照澳大利亞昆士蘭省《水法案》，在制定流域規劃時需要進行兩次對公眾的諮詢過程，並要有書面諮詢報告。《歐盟水框架指令》提出了關於在《指令》實施中積極鼓勵公眾參與的總體要求，要求在規劃過程中進行三輪書面諮詢，並要求給公眾提供獲取基本資訊的渠道。根據流域管理的內容與要求不同，利益相關方參與的機制也有所不同，例如參加流域決策機構、流域管理機構或流域諮詢機構，參與規劃的制定，參與規劃的諮詢，參加規劃的聽證會，以及及時告知受影響群體等。

　　第七，堅實的資訊和科技基礎是實施流域綜合管理的重要支撐。流域綜合管理需要堅實的資訊與科學基礎，其中完善的流域監測網路和現代資訊科技應用對進行流域自然、社會、經濟的綜合決策與管理至關重要。只有科學地認識流域問題才可能作出科學的規劃與決策。因此，許多流域管理機構均通過各種方式提高其科技支撐能力。另外，有關流域科學知識的傳播也同等重要，只有社會各界對流域的生態與環境問題具有科學共識，才能採取一致的行動來保護與重建流域生態系統。

　　第八，開展宣傳教育、提高公眾意識是一項長期而艱鉅的任務。在許多政府機構、流域機構、水企業或其他相關機構中，都有主管宣傳的部門，負責宣傳與提高公眾意識，其中包括對來訪者的接待、組織各種各樣的宣傳教育活動（包括中小學生參加的活動）。宣傳資料也多種多樣，從規劃、技術報告、流域機構的年度報告，到小的摺頁，書籤等等，而且都是免費提供的。只有提高流域內公眾的意識，並讓其自覺和主動地參與保護與恢復行動，才能真正實現流域管理的目標。