居民社群公共服務供給制度改革研究

[摘要]深圳市社群建設在黨和政府的領導下，已解決了一些重要問題，但與建設國際化城市的要求還有很大距離，突出表現在社群中居民小區的公共服務職能不足與居民對社群公共服務越來越強烈的需求之間的矛盾尖銳。本文從社群公共服務性質與政策、社群居民的根本需求、社群服務組織運作績效的提高等方面提出了完善深圳市社群服務供給的建議。

　　[關鍵詞]社群公共服務；供給制度；居民；改革
　　
　　一、社群公共服務的內涵、性質與分類
　　
　　1．社群公共服務內涵。指是以服務形式體現的社群內的公益物品，也是以社群為單位提供的社會公共服務，廣義包含社群福利服務。社群建設在實質上是一個社群成員參與和共享的社群發展過程，其發展的要素不僅有社群成員***居民與駐區單位***、各類組織、社群公共設施、公共專案等物質性因素，還有包括社群投入體制、社群執行機制、社群管理體系、社群公共意識和社群認同意識等上層建築和意識形態因素。而能將這些要素整合起來，通過共同行為增強社群凝聚力的社群工作，就是社群公共服務。

　　2．社群公共服務分類。住房商品化、私有化改革以來，在社群特定的生活空間裡，住房成了重要的私人物品，相伴的是大量社群公共物品，如：社群衛生、治安、環境、綠化，社群公共設施維護、維修，社群便民、利民服務，居民私人產權和公共產權維護等。社群公共物品可細分為兩類：一類是公共設施、公共管理，其提供社群居民、社群組織等活動的規則、秩序、制度；另一類是公共服務，其向居民和業主提供服務。公共物品按照供給者數量，分為壟斷性、非壟斷性公共物品。在社群內既有壟斷性公共物品，如政府對社群進行社會管理，又有非壟斷性公共物品，如社群物業管理等。
　　3．社群公共服務的性質。社群公共服務具備一般公共物品所擁有的效用不可分割性和消費的非競爭性。一旦公共物品存在，另外一個人消費它所需付出的追加資源成本為零。社群公共物品還具有“社群性”，即社群公共物品在社群成員之間具有非排他性，但對非社群成員卻具有排他性，其主要受益物件是社群內部成員。
　　
　　二、當前深圳市社群公共服務供給體制存在的主要問題
　　
　　1．社群建設的發展對公共服務供給體制提出新要求。在社會物質產品極大豐富的同時，城市生活中公共物品供給水平、供給形式、供給層次在總體上依然短缺。在既往的社群服務模式和街居管理體制下，政府是社群內公共物品的主要提供者，遠遠滿足不了社群日益增長的需求。城市社群建設的中心任務是建立新的公共物品供給體系替代傳統的單位制和街居制，彌補基層社會管理缺位和服務短缺，有效地滿足居民對公共物品的需求。
　　2．當前社群公共服務供給中存在的主要問題。由於歷史的原因和實踐經驗的不足，現在的社群建設普遍面臨以下問題。***1***低效率的行政化。迄今為止，社群服務公共設施的運營與管理，由於主要是由街道辦事處或區級政府投資建立的，而且幾乎都是由政府的派出機構——街道選派人員或由街道民政科負責的，有關部門利用服務設施尤其是房產將某些行政機構挪入，使其具有政府機構的行政功能。儘管社群服務中心也聘用人員，形成了一個操作班子和有一定的規章制度，但由於缺乏有效的、組織化的管理思路、規劃和方法，以及一個組織所必需的決策權和管理權，所以頂多只能算是隸屬於街道的一個行政事業小組。雖然他們也可能註冊成為事業法人，但卻無法人的權利也無法人的能力，其地位甚至不如舊體制下的事業單位。由於缺乏成熟的管理模式和規範，加之缺乏營運資金，導致管理狀況不佳，不是效率低下就是盲目追求盈利，以至影響了社群公共服務設施功能的發揮。顯然簡單地由政府代行社群居民公共服務的做法，不僅容易造成效率低下，而且社群公共服務職能和質量很難保證。***2***抑制公共屬性的商業化。近年來，為推進社群服務，在“社群服務產業化”的口號下，相當一部分社群服務中心對外承包、出租房屋搞起了經營活動。社群服務中心能不能和應不應該搞創收，是不是可以成為自負盈虧的經營實體，已經成了困擾社群公共服務發展的重要問題。由於公共服務的公眾性質，常常難於準確將成本分解到每一個具體的享用者身上，所以，難以避免有些享用者的佔便宜心理和行為，這就是經濟學常說到的“搭便車”現象，它意味著公共服務不可能完全市場化。市場經濟的逐利本能和社群服務的公共福利屬性使二者有天然的衝突，但由於社群服務的特定區域壟斷性，尤其是社群存在行政管理過多介入的現實，使之容易產生壟斷利潤。基於上述原因，一方面，缺乏充分的市場競爭，另一方面，存在較高的壟斷利潤，社群服務商業化導致社群服務質量難以保證。與此同時，沒有利潤或利潤較低的社群必需服務專案被冷落，社群服務的公共服務性受到抑制甚至喪失。由此可見，社群服務單純商業性的市場化不是社群公共職能充分發揮的出路。

3．社群公共服務供給的經驗比較與借鑑。***1***拓展支援社群發展的資金渠道。從美國社群建設的經驗來看，社群發展資金的來源主要由三個方面來支援。一是政府資助；二是社會贊助，主要是一些財團的贈款和民間捐款；三是非政府組織、非營利組織收取的有償服務費，然後轉而投資於社群建設。在上海浦東新區建立的社群服務機構——羅山市民會館，政府投資50％以上，其餘為非營利組織的捐贈，其解決了政府在社群建設方面資金不足的問題。目前我市社群發展資金的來源極不規範，尚未形成固定模式，很多是通過集體或街區經濟來實現的，缺乏政府資助和社會捐助的良性執行機制。***2***政府在社群公共服務應承擔有限責任。在社群建設中，由於政府資源有限，加上受科層制的限制，對社群居民服務需求往往反應滯後。由於非營利組織的執行機制較靈活，可以及時滿足社群居民對社群服務的迫切需求。政府只需以合同方式，通過購買服務方式對非營利組織進行資助，由非營利組織為社群提供各種服務專案，減輕了政府在社群建設中的負擔。***3***發揮非營利組織在滿足社群居民的多層次需求，改善社群服務質量中的作用。在社群建設過程中，非營利組織應加入到社群服務的管理、執行和日常活動中。據美國“全國獨立部門”1999年所做的關於“美國義務捐獻和志願者行動”的調查顯示，1998年，美國18歲以上的成年人中，將近56％的人加入了志願者行列；共有1．09億志願者義務工作了199億小時，相當於900 萬全時工人一年的工作量，每年捐贈時間的價值約2250億美元；志願者平均每週工作3．5小時；41％的志願者不定期到非營利組織工作，39％的志願者則定期前往工作，每一週、兩週或每月的固定時間做同樣的服務。另外，由於社群中存在眾多不同的非政府、非營利組織，使政府部門在社群服務的提供上有比較物件，有利於提高服務效率與服務品質。同時，非政府組織有時還可以接受政府機構的委託，相互結成合作夥伴，共同搞好社群管理與建設。
　　
　　三、進一步完善社群公共服務供給體制的建議
　　
　　1．社群公共服務應區分不同性質，制定不同政策。社群服務可分解為公共性的福利服務與私人性的商業服務。凡與社群的公共生活相關，涉及到社群內更多人的活動，其社群服務的公共性越顯著，社群服務的公眾性越強，越能得到群眾的真心擁護。不過，如社群老人院，屬於為老人群體提供的服務，具有一定的排他性，具有為社群老人提供福利服務的性質，也可以納入公共服務，有人將其稱為介於公共服務與私人服務之間的準公共服務。總之，無論公共服務還是準公共服務，與私人服務的本質區別是無法依賴市場資訊和市場交易完成產品交換過程。目前，關於公共服務的定價和收費，這方面的政策研究相當薄弱，與實踐的需求還相差太遠。
　　2．改善社群公共服務供給要以社群居民的根本需求為本。社群公共服務產生和推廣的前提是社群居民的需求，而不是街道辦事處、社群工作站的需求。如何衝破目前行政化的社群管理體制是個難題，上海的經驗是依靠區一級政府引入銳意創新的社群外非營利機構。顯然，只靠這種辦法還不夠。大多數社群服務中心主要是由街道辦或區政府投資建立，初衷就是為社群全體居民服務，本應是社群公共服務設施。管好用好社群公共設施，事關社群全體居民的利益。這個設施應該怎麼使用，由誰來管理，管不好怎麼辦，這些問題需要創造一種機制，讓社群居民有權選擇設施的管理者並對其進行監督，居民也有權要求政府給予他們所需要的但又不能或不宜收費的專案以財政補貼。這種機制可能會隨著社群建設的深入發展和新的社群組織的建立而逐漸形成。
　　3．改善社群公共服務供給要以社群居民的根本需求為本。社群公共服務的主要提供者包括居委會、業主委員會、社群服務中心、物業管理公司。前兩類是提供管理性公共物品的主體組織，後兩類是提供服務性公共物品的主體組織，分屬市場和社會兩大領域，分別以行政關係、產權關係、社會關係、市場關係為基礎，按照各自的運作規則開展活動、提供特定的社群公共物品，即所謂的“四輪驅動”。居民在日常生活中有具體需求、需要解決具體問題時，可以直接找相應的職能性組織來解決。當需要職能性組織聯合提供某種公共物品時，由社群黨組織出面，發揮協調、推動和監督作用，即所謂的“一轅協調”。
　　4．促進社群服務組織運作績效的不斷提高。***1***推動社群服務的組織化。一方面，以社群服務中心為平臺和載體，引入社會中介組織、非贏利組織，大力培育以社群居民為主體的各類自我服務型組織；另一方面，依法組建並扶持具有獨立地位的業主委員會。***2***實現社群服務的專業化、精細化。首先，需要強調和明確居委會固有的組織屬性，像協助政府、辦理基層居民事物、反饋居民意見等等；其次，將居委會無力承擔的、具體性的便民、利民服務職能轉移給社群服務中心等社群非贏利組織；再次，物業管理公司與政府行政管理部門分離，真正實現政企分開；***3***業主委員會脫離物業管理企業的控制，成為真正意義上的業主自治組織，履行監督物業管理公司的職能。