試析中美公路稅收及我國公路稅收的發展

　　摘要：公路設施的快速發展離不開鉅額的資金需求，公路成本補償成為當前我國公路發展亟待解決的重要問題之一。文章從中美兩國實際情況出發，分析對比了當前中美公路稅收情況。美國近年來在公路稅收領域進行了許多重要變革來解決公路籌資難題。系統研究分析美國公路成本補償資金的來源、結構及發展趨勢，對我國未來公路稅收的設計和發展具有重大的現實意義。

　　關鍵字：公路稅收發展建議

　　早在18 世紀，亞當•斯密就在《國富論》中指出：“一切改良中，以交通改良為最有效。”世界各國的經濟發展經驗也都證明了完善的交通網路對促進經濟發展是至關重要的。從美國的稅收發展來作為我國公路稅收發展的參考，我們借鑑其先進的稅收體系，對於我國公路事業的發展有重大意義，對我國的經濟發展也有深遠的影響。

　　一、中美公路概況

　　自從1988 年10 月31 日我國第一條高速公路—滬嘉高速公路建成通車, 到2008 年, 我國高速公路建設已經走過20年曆程。20年來, 我國高速公路里程從零的突破增至5.3萬公里, 使我國主要公路運輸通道交通緊張狀況得到明顯緩解, 長期存在的運輸能力緊張狀況得到明顯改善。“十一五”期間, 交通部將著手組織實施國家高速公路網規劃, 到2010年, 全國高速公路總里程將達到6.5 萬公里; 到2020年, 基本建成國家高速公路網, 高速公路通車裡程將達到10萬公里。

　　美國是世界上較早建成全國性公路網的國家，其中9.1 萬公里高速公路連線了全國所有5 萬人口以上的城鎮，形成了以州際為核心的橫貫東西、縱穿南北的高速公路主骨架，佔到了世界高速公路總里程的三分之一。美國公路的快速發展正是得益於其完善的公路稅收體系。然而，近年來隨著美國公路支出的不斷增加，為了更好地滿足公路的發展需求，美國在公路稅收領域發生了許多重要變革。

　　二、中美公路稅收制度的對比

　　1.我國公路稅收制度

　　高速公路具有準公用物品的特性。稅收的本質是人們享受國家政府提供的公用物品而支付的價格費用, 若高速公路被看作是純公用物品, 高速公路將由政府財政支出提供, 政府通過稅收形式籌集資金。但高速公路同時又具有私人物品特性, 具有一定的排他性和競爭性, 並且高速公路可採取設定護欄、收費站的措施向享受服務的居民收費。目前世界各國收費通行與免費通行的高速公路並存, 在理論上看可以說是公用物品和私人物品性質的高速公路並存。施行高速公路免費通行的國家, 高速公路被看作純公用物品, 純公用物品的供給, 市場是失靈的, 只能由政府財政提供, 政府通過向居民徵稅來“收費” 。而如本文前段所述, 我國現有的稅收制度籌集的財政收入, 已經面臨著財政支出的壓力, 無法為高速公路的供給提供足夠的財政支援, 只能將高速公路交由市場供給, 政府通過制定價格機制以確保市場供給有效。而正由於政府保留確定價格的權利, 高速公路行業的供需關係、資源配置的效率不是由市場決定, 而是由政府選擇的一系列政策決定。

　　毫無疑問, 我國快速發展的經濟有著對高速公路的強烈需求, 從政府制定的高速公路發展規劃中也能感受到政府對發展高速公路的迫切意願, 然而高速公路行業的供需關係、資源配置的效率不是由市場決定, 因而政府選擇的一系列制度安排能否確保高速公路行業發展願景得以實現的關鍵。政府選擇的直接的制度安排包括財政補貼、批准收費權及收費年限、制定收費價格, 間接的制度安排主要為稅收制度。我國稅收制度有強調收入功能的特性, 具體到高速公路行業也不例外, 雖然有部分稅收優惠政策, 但優惠不夠。

　　我國現有的稅收制度, 增值稅覆蓋範圍小,大部分的勞務被排除在增值稅的徵收範圍之外, 並且抵扣鏈條不完善, 增加了高速公路行業的稅負。高速公路自建設開始到通車以後, 要消耗大量的工程勞務, 而我國現有稅收制度, 對該部分工程勞務計徵營業稅, 並且直接轉嫁到高速公路行業的建設成本和營運成本, 而不能作為勞務使用者的高速公路的進項稅額來抵扣其車輛通行費的營業稅, 增加了高速公路的建設成本和維修成本, 對高速公路行業的發展, 高速公路通車後的路面維修, 都起到了一定的限制性的作用。

　　綜上所述，我們目前的公路稅收制度在一定程度上促進了公路事業的發展，但同時有很多問題存在，我國現處在社會主義市場經濟完善時期的稅制改革階段，對於公路稅收制度的發展要重視起來，才可以進一步促進我國經濟的發展，為實現“三步走”偉大戰略打下良好的基礎。

　　2 美國公路稅收制度

　　美國公路網路的發展得益於完善的公路融資體制和融資立法，自1956 年公路融資改革以來，美國政府先後出臺了許多相關法案，通過運用法律手段對公路資金的籌集、分配和使用進行了較為規範的管理，包括公路資金的來源、稅種的選擇和稅率的大小、各投資主體的責任劃分和具體出資比例的多少，都通過立法的形式做出了規定。長久以來，美國公路融資一直秉承著“使用者付費”的原則，公路專案的資金主要來源於使用者稅。一方面依據“使用者付費”的原則，通過由車輛的使用者承擔道路成本而達到為公路建設融資的目的;另一方面引導使用者的消費行為，通過設定和調整稅目、稅率來促使消費者對各種資源的合理使用，達到保護環境與節能減排的目的。美國公路使用者稅的設計主要是針對車輛的購買、擁有及使用三個階段進行徵收的，主要包括來自機動車燃油稅、車輛購置稅、輪胎稅以及初期設定的潤滑油稅等。購車階段，車主要辦理各種手續以獲得合法擁有權時所必須支付的稅費，主要包括對貨車、拖車、公共車輛以及摩托車徵收的購置稅;保有階段，車主只要擁有汽車，無論是否使用，都必須按月或年交納一定的費用，如重型車輛使用稅;使用階段，包括汽油、柴油、潤滑油、汽車輪胎及配件材料與易耗品的消費稅、重量里程稅等。美國公路採用的是公路建設專項基金制，聯邦信託基金是由美國中央政府徵收和管理，主要用於州際公路系統和主幹道路建設養護的公路專項資金從1983 年起信託基金的12% 左右會用於公共交通，其資金來源主要以消費稅為主，其中燃油稅所佔比重較大。以1957 年為例，徵收燃油稅獲得的收入佔到了全部的89.4%。到了20世紀70 年代末80 年代初，美國公路資金嚴重不足，燃油稅比例在1980 年下降到了57.8%。美國政府為了解決資金壓力，於1982 年通過了《路上運輸資助法》和1984 年的《虧損減免法》，兩部法律提高了燃油稅率，將汽油、柴油稅的稅率由原來的4 美分/加侖，提高到15 美分/加侖，很快燃油稅比例在1985 年上升到76%，此後一直呈增長趨勢，截止2005 年底，燃油稅已經佔到了該基金的86.1%。除去燃油稅以外，貨車、公車及拖車購置稅位居第二，以2005 年計算，比例佔到了9.1%，其它的超重貨車使用稅以及輪胎稅分別佔到了3.3%和1.5%。在美國的州級收入中，資金主要採取以下三種方式籌集，即道路使用者收入、州級普通稅收以及發行公路債。

　　三、促進我國高速公路行業快速發展的稅收政策建議

　　在我國經濟體制轉型過程中, 政府選擇強調收入功能的稅收制度安排是其內在的要求。由於制度選擇的慣性, 我國高速公路行業稅收制度沒有給高速公路行業發展提供足夠的稅收優惠, 不利於解決我國經濟社會高速發展同落後的交通運輸之間的矛盾, 不利於實現我國高速公路網的巨集偉藍圖。

　　1 弱化高速公路行業稅收制度的收入目標

　　弱化高速公路行業稅收制度的收入目標, 提供足夠的稅收優惠政策以確保高速公路又好又快地發展。我國政府應提供更寬鬆的稅收制度環境, 以鼓勵高速公路行業投資主體、資金來源的多元化發展, 促進我國高速公路發展和財政收入之間的良性迴圈, 以緩解我國財政支出壓力, 確保高速公路又好又快地發展。

　　2.構建多環節的公路使用者稅。借鑑國外公路稅種設計，適當降低購置環節的稅費，完善保有和使用環節的稅種，從而構建起多稅種的公路稅收體系，增加政府財力，從而構建起多稅種的公路稅收體系，有利於加大政府對公路的投資力度。

　　3.合理設計公路稅收的稅率，降低我國在購買環節的相應稅費，同時通過採用差別稅率，如對大型車或高能耗車採取高稅率，小型車或小排量車採取低稅率，從而發揮其在車輛使用者的行為調節上的積極作用，達到節能減排的目的。

　　4.鑑於我國目前收費公路較多，必須探求建立一種收費標準的動態調整機制，從而能夠及時調整使用者的通行費負擔，提高消費者對收費公路的接受度。

　　總結：

　　我國稅收改革起步較晚，但發展較迅速，其他出現的問題是由於我們稅改經驗不足造成的。本文從中美兩國實際情況出發，總結了中美兩國公路稅收制度，從中發現了我國目前公路稅收存在的一些問題，通過借鑑美國先進的公路稅收制度，結合我們當前公路發展實際現狀，提出了一些合理性的建議，希望可以為我國公路事業的發展盡一份力量。