市政學

[拼音]：Meiguo wenguan zhidu

[英文]：civil service in the United States

美國有關文官考試、考核、任用、獎懲、培訓、工資、待遇、晉升、調動、離職、退休、職位分類和管理機構等項制度的總稱。是美國政治制度的重要組成部分。

沿革

美國殖民地時期的文官制度沿襲英國文官制度的傳統。1776年獨立後，文官制度經歷 3個主要時期：

（1）1776～1829年受G.華盛頓總統的影響，普遍重視行政道德，主要依據個人品德任用文官。

（2）1829～1883年政黨分贓制盛行。

（3）1883年國會通過彭德爾頓法為文官制度奠定了法律基礎。1883年以後，美國實行以功績制為核心的文官制度，國會還通過諸多有關文官制度的法律，進行了一系列改革，其中以1978年卡特政府的改革最為重要，成為美國文官制度上的重要界碑。

文官的涵義

美國文官也稱“政府僱員”。廣義指與軍人（武官）相區別的所有聯邦政府僱員，包括總統、州長、市長等民選官員，特殊委員會成員，部長、副部長、獨立機構的官員等經政治任命的官員，以及國家行政機關的所有文職人員。狹義指特定範圍內的職業文官，包括經過公開競爭考試、錄用，擔負政府公務受功績制管轄的工作人員，公共事業機關的工作人員，政府企業的管理人員。職業文官一經錄用，便受文官制度的保護，不受政府更迭的影響，在政治上保持中立，不參加政黨競選活動。

文官管理的基本原則

1883年通過了彭德爾頓法，確定了功績制為核心的文官管理原則，主要有：

（1）通過公開考試選拔文官，任何一級職位都對任何人開放；

（2）凡通過考試錄用的文官，除違法者外，不得因政治原因(如政府更迭)被免職；

（3）文官在政治上保持中立，不參加政黨的競選活動。1978年J.卡特總統提出《改革文官制度計劃》，國會又通過了《1978年文官制度改革法》，確定了功績制的 9項原則：

（1）保證人人機會均等，經過公開考試，只根據能力、知識、技能來決定文官錄用和提升；

（2）所有求職者和文官，不論黨派、種族、宗教、性別、婚姻狀況、年齡、國籍、膚色，在人事管理各方面，都應受到公平合理的對待；

（3）同工同酬，對工作優秀者給予適當鼓勵；

（4）所有在職者應保持正直、高尚、關懷公眾利益；

（5）有效率和有效益地使用文官；

（6）工作成績良好者繼續任職，不夠好者改進，不改進者免職；

（7）為文官提供有效的教育和訓練機會，以改進工作；

（8）保護文官免受專橫行為或個人好惡之害，以及被迫為政黨的政治目的而活動，並禁止文官使用其權力和影響去幹預選舉結果；

（9）保證文官不因進行合理的揭發而遭受打擊報復。1981年起實行“功績工資制”，根據工作成績加薪，改變按年資加薪的制度，鼓勵文官作出成績。

職位分類制度

美國人事行政的重要基礎之一，是美國文官管理的一個特色。職位分類在1908年由芝加哥市政府首先採用，1923年聯邦政府也開始實行職位分類制。《職位分類法》規定，在文官委員會下設立人事分類司對聯邦政府各機構及華盛頓特區機構執行職位分類，並確立了 3項基本原則：

（1）分類基礎是職務、責任和擔任這一職位所必須具備的資歷；

（2）實行同工同酬；

（3）工資差別與工作的難度、責任大小、資歷的深淺成正比。聯邦政府文官按職務性質分為：專業與科技類；次專業類、書記、行政與財務類;工藝、保護和保管類;事務和機械工作類；並規定統一的適用工資等級44等。1931年在擴大職位分類適用範圍的同時，聯邦政府又對職位分類結構作了較大調整，改為 7類、81等。1949年第二個《職位分類法》將原來的7類合併為2個職門：一般行政職門和技藝保管職門。1954年，後者被取消，其中部分職位併入一般行政職門，一部分職門經文官委員會核准為不適用分類法的例外職位。1958年和1965年底又作了一定調整。一般行政職門分為18個職等、22個職組、439 個職系。1978年文官制度改革，設立高階文官。在聯邦政府各機構中設定9000多個高階文官職務。其工資從整個文官職務工資體制中分離出來，變成“級別隨人”的工資。此目的在於給總統和聯邦政府各機構行政首腦用人的機動權，使文官的上層分子在一定範圍內受到執政黨和政務官的控制。美國的州和地方聯邦政府機關的職位分類，各有各的計劃與辦法。

考任制度

美國是實行考任制的典型國家，有嚴格的文官考試任用程式。非考任人員的範圍僅限於政務官、民選官員、行政首長自行委派的“除外人員”，如臨時職位人員、機密人員、專門技術人員，16～18職等的人員。考任程式包括：

（1）申請人登記。聯邦政府人事行政部門制定招收人員的職務、資格和考試日程，公佈於眾。凡符合資格者，皆可報考，予以登記。報考資格主要包括公民資格、年齡範圍、教育程度、訓練程度、資歷、適應能力、健康與精神狀況以及居住情況等內容。

（2）考試。文官考試多由用人單位舉辦，注重正確性、可靠性、廣博性、客觀性、便利性原則。考試分筆試、口試和操作實驗等種類。考試採用百分制。70分以上人員都可以登入名冊，以備推薦。除考試外，還要進行體檢和背景調查。

（3）候用。政府對考試合格者，按成績分類編列候用名冊，由任用機關採用7人規則（原為3人規則，即任用機關由候用的3人中選用1人）選擇。如果在規定時間裡（半年至 2年）不錄用者，即喪失考試合格的資格。

（4）試用。求職者一經錄用，均經試用。試用期1～3年，試用單位對其定期考核，期滿合格者轉正，不合格者令其辭職或免職。 ⑤任用。1～15職等人員由行政首長任用。16～18職等人員系高階文官，採用特別任用方式。

培訓制度

美國重視文官培訓。1930年H.C.胡佛總統釋出行政命令，規定文官委員會和各部都要舉辦文官培訓班；1938年F.D.羅斯福總統頒佈行政命令，規定文官委員會掌管文官培訓；1958年《在職文官培訓法》規定在職文官應接受培訓，政府機構亦可利用部外機構進行培訓；1970年國會通過法律，規定由聯邦政府提供款項，由各部進行在職培訓。培訓目的是提高文官執行公務的有關技能，提高政府行政效率。培訓物件除外交人員、田納西河流域管理局人員和經總統任命的部分人員之外，包括所有聯邦政府的公務人員。培訓內容主要是與工作性質緊密相關的專業知識和工作方法。培訓時間有長有短。培訓類別有機構自行訓練，部會際訓練和文官進修等。1978年後開始有計劃地在14、15職等中選拔傑出人才進行1年半至2年的培訓。

晉升制度

美國主要採用考試晉升制。除特別豁免者外，文官須經升等考試方可晉升。晉升有內、外部晉升兩種，內部晉升指行政機關某一職位出現空缺時，從本機關內有資格者中以考試方式擇優晉升。外部晉升指行政機關某一職位出現空缺時，從機關外有資格者中以考試方式擇優晉升。文官本人對主管行政首長所作的晉升決定有意見，或認為不公平，可向功績制保護委員會申訴。

考績制度

美國聯邦政府於1887年實施考績制度；1902年文官委員會敦促各機構重視考績；1905年T.羅斯福總統下令各行政機關每半年舉行一次考績；1920年正式開始第一次考績；1950年正式頒佈了《考績法》。考績採用週年考績法，個別考績不實行年終集體考績。考績結果有三等：優等、滿意、不滿意。優等，為超出工作規定標準者，晉薪一級，並享有優先升職機會；滿意，為合乎規定的工作要求者，晉薪一級；不滿意，為未達到工作要求者，按程度分別予以減薪、降級、免職等處分。行政懲戒由行政首長、懲戒委員會或文官管理機構執行，懲戒分申訴、警告、記過、減薪、停升、停薪、降級、免職。

退休與撫卹制度

聯邦政府1920年正式通過《年金法與退休法》，後經多次修訂，漸臻完善。凡屬退休制實施範圍內的文官，在達到一定年齡和工齡後，就可申請退休，並從退休基金中領取退休年金。退休分強制性退休、自願退休、殘廢退休以及延遲退休等種類。退休基金的來源包括：文官退休系統的成員按月從工資中扣除基本工資的 7％；文官服務機關提供的與文官扣除部分相等的資金；職工自願貢獻的儲金；以及上述資金的利息。政府還規定對死亡的文官撫卹金制度，具體規定寡婦卹金、孤兒卹金及死亡一次金的數額與領取辦法。

文官管理機構

美國實行文官獨立制，人事機構為部外製，即在行政組織系統之外，設有獨立的人事機構，不受政黨干預及行政首長的控制。1883年國會頒佈彭德爾頓法，成立文官委員會（見圖）

作為聯邦政府的最高人事行政機構，還在10個地區設立辦事處，負責辦理聯邦政府派駐各地區的人事業務。它與地方政府的人事行政業務無關。文官委員會的任務是做總統的助手，各部門的顧問，以及保護政府僱員不受不公正待遇和維護競爭擇優體制不受破壞。由於長期以來功績制受到政黨的干擾，委員會的決策權與執行權的糾纏，文官委員會並未發揮其應有作用。1978年文官委員會撤銷，成立了功績制保護委員會，負責受理文官申訴和調查裁決；並設定直屬總統的人事管理局，負責全面管理人事工作。