教育政策研究的類別、特徵和啟示論文
教育政策研究的類別、特徵和啟示論文
從國際範圍看，在過去的三十年中，政策研究是社會科學研究中發展最快的領域，而自上世紀80年代之後，教育政策研究也呈現出了同樣的發展勢頭。就國內而言，儘管近些年政策研究已經逐漸引起人們的關注，也有若干研究成果面世，但總的來說，無論是公共政策研究還是具體的教育政策研究，基本上都還處於醞釀和起步階段。因此可以預見，追蹤和分析國際上過去幾十年教育政策研究的成果和經驗，將是大量有志於本領域研究的學者所首先要面對的任務。正是基於此考慮，本文試圖透過對已有教育政策研究文獻的描述和整理，分析教育政策研究的基本主題、特點以及發展方向，並探求對我國教育政策研究發展的意義。
一、教育政策研究的概況
對於教育政策這個概念可以有兩種基本不同的理解。一種是從教育社會學或者教育政治學的角度來理解，認為教育本身就是一種社會控制手段，一項基本的國家政策。另一種是從公共政策的角度來理解，把教育作為政策的內容，把教育政策作為公共政策中的一類，類似於環境政策、社會福利政策等。大部分聲稱從事教育政策研究的學者都是選擇後者。因此，本文所討論和分析的文獻主要集中在這方面。
既然把教育政策研究作為其中一類公共政策研究來理解，我們就需要在整個公共政策研究的視野下來整理和回顧教育政策研究，因為這兩者在理論界限上是非常模糊的，具有大量的交叉重疊之處。從方法論意義上說，所謂的教育政策研究事實上是政策研究在教育領域中的應用(policy studies in education)，所以本文在論述的過程中是把教育政策研究和政策研究結合起來的。
發端於上世紀50年代的政策科學，在過去幾十年中獲得了很大的發展，也在很大程度上改變了整個學術研究結構和政府機構的面貌。目前，從事政策研究的組織和個體越來越多，各種相關的政策研究文獻也越來越龐雜，任何剛跨入政策研究領域的學生都會被這個領域有如此多樣、複雜而又經常是相互矛盾的各種文獻所困惑。
文獻的混亂首先就表現在術語使用的多樣化。有些學者統一用一個術語，如“政策分析”(policy analysis)、“政策研究”(policy study或policy research)來指稱所有文獻，而有些學者用不同的術語來指稱不同的文獻；有些學者用某個術語(甲)指稱某類政策研究(A)，而有些學者用不同的術語(乙)指稱同類別的研究(A)，或者用同樣的術語(甲)指稱不同的研究類別(B)。
除了術語的不統一之外，政策研究領域的另一個問題就是彼此對什麼才是政策研究缺乏基本的認同。有些作者只把政策研究定義為某～類政策研究，有些作者雖然是同樣把政策研究定義為某～類研究，但是他們所指的卻又完全不同於前者。
二、教育政策研究的分類
政策研究領域的文獻非常龐雜和混亂，而且對什麼是政策研究還存在著巨大的差異。因此，對於任何試圖整理和描述教育政策研究文獻的學者來說，除非是在一個抽象程度很高的層面作極其宏觀的論述，否則都需要先按照某種標準對研究文獻進行限定和劃分，然後再在分類的基礎上對各類別的研究進行具體的分析和說明。在分類之前，研究者還需要明確自己對教育政策研究範圍的理解。若彼此都是在對不同的東西進行分類說明，則分類不僅不能幫助人們更好地瞭解政策研究領域，而且還會加深混亂。
本文是基於對政策研究的廣義理解來分析政策研究文獻的。因為，無論是國際還是國內，的確有大量背景完全不同的學者都聲稱自己從事政策研究(教育政策研究也是如此)。所以。如果從狹義的角度上來理解政策研究顯然是有很大風險的，也必然會遺漏大量的研究文獻。
政策科學的主要奠基人拉斯維爾(Lass well)認為政策科學包括兩大任務，即探究有關政策過程和政策過程中的知識，政策研究包括所有“為政策”的研究以及有關政策和政策過程的研究。把政策研究分為兩類已是經典的分類框架，直到現在也依然廣為採用。
但本文認為，除了可以把有關針對政策及其過程本身的研究作為一種獨立的研究型別之外，在“為了政策”的研究中，還存在著兩類在性質上很不相同的研究類別。第一類就是狹義上的“政策分析”，它們的主要任務就是對可能符合特定政策目標的各種政策備擇方案進行有關技術可行性、經濟效益性和政治可接受性等分析，從中擇取最優的解決方案。除此之外，“為政策”還包括另外一類旨在提出各種政策建議的研究。這類研究具有明顯的“為政策”的意義，研究的目的是提出了各種可以作為備擇方案的政策建議，因此也應該屬於教育政策研究的範疇。不過，它與其他兩類教育政策研究具有很大的不同。所以，我們還可以粗略地把教育政策研究分為三類來討論。
三、各類別教育政策研究的主題、特徵和發展趨勢
承上所述，本部分將根據三類教育政策研究類別的劃分，具體分析各類研究的主要任務主題、特徵和發展趨勢。同樣地，在行文過程中，我們依然把教育政策研究和政策研究結合起來敘述。
1．對備擇方案進行分析的教育政策研究
這一類研究主要是指那些直接服務於政策決策者，為公共決策提供政策建議的研究。這些研究的主要任務是對被認為可能實現特定政策目標的各種備擇政策行動方案進行分析、對比、排序，並最終給出被認為最優的解決方案。事實上，在許多政策研究者看來，只有這類研究才是真正的政策研究。
信奉和從事這類研究的學者大都具有微觀經濟學背景或者經過量化統計分析技術的訓練，一般都稱自己為政策分析者(policy analyst)。各種政策決策機構或者智囊機構的受僱專家基本上從事的就是這類政策研究。這些研究大都以諮詢報告、備忘錄等形式直接提交有關決策機構，而較少在學術刊物上發表。
這類政策研究在二戰之間和之後的一段時間裡曾取得過輝煌，但是從歷史上看，這類政策研究的成果很大部分都沒有取得其預期的效果，其現實問題的解決能力一直備受質疑。因此對這一類研究而言，如何發展出更好的分析技術，更為有效地幫助政策制定者解決現實政策問題，是近些年來的主要任務和發展方向。大致說來，其中又存在著兩條不同的發展路徑。其一是發展更多可以與當前佔據主導地位的“工具理性主義----成本效益分析”相競爭的分析框架和模型。另外一個發展路徑就是在現有的主導話語體系下去完善理性主義政策分析技術。有很多人認為現有的政策分析之所以存在著各種不足，那是因為現在的'分析技術還不成熟，改進的思路應該是更好地完善它而不是拋棄它。
由於與研究性質直接相關，到目前為止，工具理性主義和成本效益分析在這類研究中依然處於主導性的地位。這在教育政策領域也是非常明顯，各國教育政策檔案都堆滿了諸如優秀、卓越、效率、有效、競爭力、生產力等辭藻，這本身就可以充分地說明當代教育政策依然充斥著工具理性主義和經濟功利主義的分析方式。
2．指向教育政策及其過程本身的研究
這類研究是探尋有關政策和政策過程知識的研究，這些研究把政策或者政策過程本身作為理解和研究的物件，把政策和政策過程看作是經濟發展水平、利益集團博弈、政治制度、文化特徵等要素的自變數。這類研究者多來自於政治學、經濟學、社會學、歷史學、心理學等傳統學科，他們用本學科發展出來的特定分析問題的視角和工具來解釋和分析政策現象。事實上，把政策和政策過程本身作為理解和分析物件，試圖透過政策研究來增進決策者和普通公眾對政策相關現象的理解，一直是政策科學的重要傳統。甚至很多知名的政策研究者在事實上就把這類研究等同於政策研究了。
具體到教育政策研究，從事這類研究的目的更多地是為了更好地理解教育實踐或者教育現象，這可以鮑爾(Ball)對教育政策研究的呼籲為例。鮑爾認為如要更好地理解教育本身，我們就必須關注和研究教育政策。他認為以往的教育研究最大問題就是不關注政策，研究者都喜歡假定教師和校長的行為模式完全是由教育原則所決定的。而事實完全不是這樣的，任何教育實踐背後的政策背景會極大地影響著教師和校長的教育行為。所以，鮑爾事實上把教育政策作為社會、經濟、政治、文化等背景因素的攜帶者以及它們與具體教育實踐之間的中介，其真正意思是要打破以往教育研究者狹隘的研究視野，從廣闊的社會、政治、經濟和文化等視角來理解和解釋教育實踐。
就目前而言，相比於其他政策領域，有關教育政策或過程的研究非常之少。而且在既有的一些教育政策研究中，許多都還只停留在一般性的政策評論階段，對理論分析框架和研究方法都比較隨意。不過，這種現象也逐漸開始改變。有著堅實知識基礎、自覺分析視角和嚴格研究方法的教育政策分析文獻已越來越多。所以，對這類研究而言，它的發展方向就是積極借用諸如政治學、經濟學、社會學、心理學、歷史學等學科的知識基礎，採用適當的分析視角和嚴格的研究方法來研究教育政策及其過程。
3．致力於提出政策備擇方案的教育政策研究
本分類框架的一個很重要觀點就是在傳統的兩類政策研究中，分離出第三類政策研究型別。這類研究致力於提供具體的教育政策建議，研究結論具有明顯的政策指向或者政策意義，體現出明確的“為政策”的特點。但無論是在研究者所屬團體性質、參考文獻還是學術背景上，它都與前兩類政策研究相異甚大。為了更好地說明這個問題，我們可以科爾曼(Coleman)著名的有關學習機會均等與學業成就的研究為例。
眾所周知，科爾曼的這個研究是歷史上一個非常重要的教育政策研究，它給各國的教育政策制定以及後來的教育政策研究都帶來了很大的影響。但是，這個政策研究與以上兩類研究又很不相同。它既不是把某項教育政策或者其過程作為研究的物件，也沒有直接對各種政策備擇方案進行比較、擇優，而只是提出某些具有明顯政策意義的研究結論。這些研究更關注的是研究在學理上的可靠性，而較少關注研究建議的政治可行性與經濟效率比等問題。它們的這些特徵又使得這類政策研究與一般的基礎學術研究非常的類似，這也是這類政策研究經常被忽略的重要原因。但是，這類研究在性質上依然是屬於政策研究的範疇。它們區別於一般的基礎性學術研究之處就在於這些研究具有明確的政策意識和政策導向，旨在提出相應的教育政策建議。
相對於其他學術研究領域，教育研究的應用性非常明顯，國內外都有許多學者也因此認為教育研究應該走以應用為導向的發展之路，認為教育研究的最終出路在於實踐應用。教育研究的這種特徵使得教育政策研究與一般的教育研究之間的關係非常的模糊和複雜。一方面，許多有價值的教育研究本身就是教育政策研究，比如有關小班教學的研究。另一方面，如果貼近教育政策和實踐是教育研究一個值得奮鬥的目標的話，那麼教育政策研究就變成教育研究的發展方向了。因此，就這類教育政策研究自身來說，呼籲更多的研究者關注政策現實和實踐，提供更多的有價值的政策建議就是其目前主要的發展任務。所以，它的發展最終依賴於人們對教育研究的定位以及教育研究整體水平的發展。
四、對發展我國教育政策研究的啟示
教育政策研究在我國越來越受到重視，併成為一個熱門研究方向。但是，對比西方的教育政策研究實踐，我們可以明顯的看到，國內對有關教育政策研究的討論主要集中在上文提到的第三類教育政策研究上。它代表著一種發展可能，但也隱藏著一定的發展風險。要實現我國教育政策研究的全面和可持續發展，我們需要推動和發展各種型別的教育政策研究。
1．我國教育政策研究推動和發展策略的分析和反思
“加強決策文化和學術文化的交流”、“不關心政策應用的研究不可能成為有價值的研究”、“沒有研究的政策不能成為好的政策”，它們已成為呼籲和推動國內教育政策研究發展的重要口號和理念。透過分析，我們可以發現這些宣傳口號事實上負載著兩個相關的訴求。一是研究者要多研究對政策制定者有意義的課題，二是決策者要多采用研究者的這些研究成果。顯然，它傳達給廣大研究者的是前者，即要發展教育政策研究，研究者就要多研究對政策有意義的課題。例如，國內教育政策研究領域的一重要學者，在討論教育政策研究的必要性和基本框架時，經常會接著介紹當前教育部認為重要的若干重點政策議題(如“教師教育的轉型研究”)，呼籲研究者圍繞這些現實政策需要開展研究。顯然，作者在這個呼籲中所傳達的資訊是，希望更多學者從事有關“如何更好地提高教師教育的質量”的研究。根據上文的分析，我們可以知道，這些研究基本上屬於政策應用性研究，是致力於提供具體政策建議的教育政策研究。
應該說，考慮到我國目前的各種研究現狀，選擇以這一類教育政策研究作為發展我國教育政策研究的重點或者突破口，是一種重要策略。而且在理論上說的確是代表著一種可能。因為，透過從事各種可以解決實際問題的應用性研究來增強社會科學家和政策制定者之間的交流和對話，這本來就是當初拉斯維爾推動政策科學發展的重要途徑。也是政策研究的最初形態。
不過需要指出的是，這種以短期政策應用為導向的研究，現在國際上也面臨著越來越多的反思和抵制。例如黃(Wong)就認為“研究群體越來越多地承擔政策角色是有代價的”，他接著指出對教育政策研究者來說，最重要的事情是作出更多在智力上能令人興奮以及在方法上嚴謹的研究，只有這樣，教育政策研究作為一個研究領域才能真正贏得聲譽，才能實現持續發展。所以，這就需要我們去探索如何平衡應用性和學術性之間的張力，並思考這種張力的存在對以上這種發展策略的可能影響。
2．全面推動和發展各類別的教育政策研究
本文所傳達的一個核心資訊就是教育政策研究包含著多種研究形態和類別。所以，我們在發展教育政策研究的過程中，不能只看到某一類，而忽略其他類別的教育政策研究。而就我國當前的教育政策研究的實踐來看，前兩類的教育政策研究事實上已經受到了不成比例的忽略，這對全面和可持續地發展我國教育政策研究是不利的。
以教師教育政策研究為例，事實上，對於這個教師教育政策研究來說，除了希望更多研究者關注教師教育問題，提出更多有效和有意義的政策建議之外，還可以有兩類很不同的研究。第一就是幫助決策者對已有的各種旨在提高教師教育質量的有關政策備擇方案進行分析、對比，為最終政策決定提供主張。即使最後的研究結論是“目前還沒有合適的政策建議”，但這也應該是在一種認真的政策研究之後才能得出的結論。顯然，這是一種很重要的政策研究，而且它對於增強我國教育政策制定的科學性，減少“拍腦袋”、“想當然”等現象有很大的促進作用。但就目前來看，研究者對於這類政策研究的權力和責任卻很少被人提及，這種型別的教育政策研究也有意無意地被忽略。
第二類研究還可以是對教師教育政策本身進行研究。這種研究可以借用其他學科的分析視角，嚴謹地對教師教育政策或者其過程進行研究。例如，我們可以從性別的角度或社會結構分層等理論來分析教師教育政策，也可以研究在教師教育政策制定過程中體現了哪些國家和制度的力量等等問題。而同樣的，這類研究也並未經常出現在我們對有關教育政策研究的討論和實踐中。
綜上所述，從國際教育政策研究的發展圖景來看，教育政策研究領域存在著三種不同類別的研究形態，它們具有不同的研究主題和任務，呈現出不同的研究特徵和發展方向，以及擁有相對獨立的研究群體。但在我國目前的教育政策研究討論和實踐中，大家主要是集中在本文所說的第三種教育政策研究形態上，忽略了另外兩種教育政策研究，這對於我國教育政策研究的全面和可持續發展是不利的。這種忽略和遺漏並不是一種無可奈何的必然，在很大程度上只是因為我們對整個教育政策研究領域缺乏全面而深入的理解。