我國教育督導機構獨立性之探討論文
我國教育督導機構獨立性之探討論文
論文關鍵詞:教育督導 教育督導機構 獨立性
論文摘要:教育督導機構的職能行使程度關係到整個督導系統的運作效果。我國教育督導機構獨立性的缺乏，嚴重影響了督導職能的行使。因此，必須明確督導機構獨立的必要性及其影響因素;繼而提出加強我國教育督導機構獨立性的建議，即加強內部獨立性和外部獨立性。
科學的教育管理系統是教育決策系統、執行系統及監督反饋系統三位一體的教育行政系統。其中，在教育管理及其執行機制中建立的監督與反饋系統，其職能是體現教育督導制度。教育督導是施行於教育領域的一種立足於導、以督促導的活動。它著眼於教育工作的過程與整體觀照，具有防範性、啟導性、勸導性效應。監督與指導是公認的兩種基本職能。
我國現代教育督導制度興起於上世紀80年代，在近20年的探索與發展的歷程中不斷得以完善，但由於種種原因與條件所限，督導職能發揮的並不理想。究其原因，主要是督導機構缺乏獨立性。筆者試以我國教育督導機構的獨立性分析為切人點，來探討保障督導機構獨立性的途徑，以期實現提高督導效能的最終目的。
一、獨立性的內涵與條件
從哲學意義上講，獨立性是指一事物不可被他事物取代，與他事物內涵不雷同、外延不交叉。‘準一定社會領域是指具有自己的問題域與觀念系統，及由此衍生的一系列管理體制和執行機制”“’。獨立性有絕對獨立性和相對獨立性之分。獨立性是否依靠一定條件而存在，是否隨一定條件的變化而變化，是判斷絕對獨立性和相對獨立性的標準。作為社會活動領域的教育活動與周圍事物有著廣泛的依存聯絡，它們沒有絕對獨立性，只有相對獨立性，即只在一定範圍內一定條件下才存在的獨立性(以下均指相對獨立性)。教育督導即居於此列。
以組織機構為依託的獨立性工作通常是以機構的外部獨立與內部獨立的有機結合來實現的。所謂機構的外部獨立，是指透過外在的物質條件(人、財、物等)、法律(制度、規章等)、行政權力等來保障機構可以在一定範圍內不受任何干擾地行使職權;機構的內部獨立，是指內在的人員具備能夠保障機構有獨立行使職權的能力。其中人員素質是蘊於機構獨立中的價值判斷仁2，。保證教育督導機構的獨立當然需同時具備以上兩個條件，缺一不可。
二、我國教育督導機構獨立的必要性
我國1994年頒佈的公教育督導暫行規定》中將教育督導的性質定位為“行政監督”。既然“督”，就應按照監督學原理，保證督導機構享有充分的獨立性。再從國外教育督導的成功經驗看，保證督導機構在職權範圍內享有充分的獨立性是使教育督導有效發揮職能的重要條件。依督導物件劃分，我國教育督導的範疇主要有兩方面:一是督導下級政府(督政)，包括政府設定的教育行政機構;二是督導下級中等及中等以下學校(督學)o“督政是我國教育督導制度的一個特點。在我國，地方各級政府被授予對本轄區教育的決策權，人力、物力、財力的統籌權和調控權。因而，建立教育督導機構，瞭解和監督各級政府的教育工作成為必要之舉”l，l。督學是教育督導從建立初始便履行的主要職責。外國及中國歷史上的教育督導工作，均以督導學校工作，尤其是教學工作為督導物件。然而當前我國教育督導與教育行政部門及其職能處室的職權範圍交錯重疊現象嚴重，尤其在督學方面。這不僅給兩個部門的執行人員帶來不便，而且也使他們的工作物件接受多頭指揮，造成內部管理混亂。
因此，理清教育督導機構與其他相關機構的關係、劃清教育督導機構的職權範圍，確保教育督導機構的獨立性，進而提高督導效能成為當務之急。
三、影響我國教育督導獨立性的因素分析
督導任務總要由人來完成，教育督導工作是一項專業性、實踐性、政策性都很強的工作。它需要其執行人員經常保持與被督物件的聯絡，掌握第一手資訊。我國現行教育督導包括了教育工作的諸多方面:既有下級政府和教育行政部門的教育工作，也有學校的教育工作;既涉及到教育的管理者，包括地方各級政府的有關領導，也包括教育行政部門的領導及中等與中等以下學校的校長。此外，還涉及到教師、學生、以至家長。督導人員應能精通業務、熟悉政策法規，及時指導被督物件並幫助其解決遇到的間題，切實起到促進教育發展與提高的作用。要以自身的學術權威(由專業權威組織賦予或由其個人的品德、學識、能力、經驗所導致)確立在被督物件心目中不可替代的地位。然而，我國教育督導制度90.年代初才逐漸被廣泛落實。在地方督導室，往往是一些沒有受過正規督導訓練的人擔當專職督導員。據有關調查顯示:多數地區的教育督導室裡都是年齡近退休、身體條件差，甚至人際關係不好、工作水平低的人員141。他們難以承擔繁重複雜的督導工作任務，多是以一種應付的姿態，蜻蜓點水般地開展工作，實際效果可想而知而這種效果又大大影響了教育督導在被督物件心目中的形象，使得督導機構在人們的觀念中認為是可有可無的，其受重視程度必然降低。隨之，便產生了“安置低素質人員一低效工作一不被信服和重視”的惡性迴圈，使教育督導機構內部獨立性難以保證。人員素質的高低是督導機構有無生機活力與獨立性強弱的內在條件。因此，要想充分發揮教育督導的職能，必須解決教育督導機構人員素質低下的問題。我們再用機構外部獨立條件來衡量一下我國教育督導機構的獨立性，同樣會發現諸多問題:
1.在物質保障方面，各地方督導機構均直接或間接地依靠同級地方政府的撥款，這就是說，各地方政府的經濟實力及對教育督導的認識與重視程度將直接影響督導機構的經費狀況。倘若某地政府缺乏經濟實力或對教育督導工作重視不夠。那麼，這個地域的教育督導經費就難以保障，其工作開展勢必受到影響。
2.在法律保障方面，雖然已相繼出臺了一些關於教育督導的規定性檔案，但尚未形成完備的`法律法規。尤其對督導職權範圍及其範圍內的獨立性權力沒有正式的法律規定。由此造成教育督導機構與教育行政部門及其內部職能單位在工作中經常發生職權交錯重疊、多頭指揮等問題，大大影響了督導工作的效率。
3在《人事任免上拭教育督導暫行規定》指出，專、兼職督學均由同級地方政府或教育行政部門予以任免，督導機構只有聘任臨時督學的人事權。“教育督導的主體是各級教育督導機構及督學，其客體從某種意義上來說，可分為直接客體和間接客體，直接客體就是被督導的部門或單位;間接客體是指被督導單位的主管部門或相關部門。例如下級政府的教育土作接受督導時，上級政府部門就成為督導的間接客體，而下級政府在工作上基本是按照上級政府的指示行事，若它的職責行使不利，對於上級政府而言也是一種指導上的失敗。顯然這種行政關係上千絲萬縷的聯絡，使督學在工作中難免產生顧慮。因為監督主體的經濟權、職務的任免權都被掌握在間接客體手中。監督的實質是以權力制約權力，如果監督主體擁有的權力等於或小於監督客體手中的權力，就會使監督主體行使權力時的獨立判斷受限制，力不從心，最終無法履行好監督職責。
4.在機構的權威性方面，當前教育督導還停留在單純依靠行政權威開展工作的階段。教育督導是“一種國家監督，不僅為國家的行政權力所支援，而且是自上而下的，以領導與被領導關係為前提進行的，從這個意義上說，教育督導需要一定的指令性和行政權威性，但不只是居高臨下的專制視察。否則其目的就不在於幫助督導物件改進工作，而在於檢查和考核下屬單位工作的優劣了。這樣，由於督導物件多是出於畏懼權威或評比功利的心理而非企盼被幫助提高的心理來被動他接受督導，因而會出現大做表面文章、臨時補充檢查材料、甚至造假後補等現象。同時，督學自身倚仗行政權力樹立起的權威性，自然帶有明顯的官僚色彩，這又常使被督者感到被動、壓抑、以致反感、不合作。因此，教育督導按現代領導理論的觀點，應強調弱化行政權威，樹立學術權威。
綜上所述，我國教育督導機構的獨立性缺乏必要的保障與支撐，已大大限制了督導職能的發揮，迅速改變這種狀況，乃是我國教育督導進一步發展的關鍵之舉。
四、加強我國教育督導機構獨立性的建議
1.加強內部獨立性
目前當務之急，是提高督學素質，建立一支與教育督導任務相適應的教育督導隊伍，做到數量足、素質高、結構合理。這是加強督導機構內部獨立性，使教育督導工作有效開展的根本保障。
督導機構若想吸納賢才，其一，要為人才提供可發展的機遇與空間。也就是全國從上到下把教育督導重視起來、當成大事來抓，如此督導人員做起工作才有成就感;其二，應提高督學的待遇，包括物質待遇和社會待遇兩方面。從而激勵他們工作的熱情，並可改變人們傳統觀念中對督學地位的看法。
與此同時，督學自身更應注重個人專業知識、品行、性格魅力、領導藝術等方面的修養，不斷增強實際工作經驗和處理督導問題的能力，以令人信服的專業造詣博得督導物件的尊重。
2.加強外部獨立性
由上文分析可見，加強督導機構外部獨立性的關鍵，在於以法律規定的形式明確教育督導機構與其他相關機構的職權範圍，達到彼此權力無交叉，並且在必要時要有強權。另外，監督主體需有相當程度的人、財、物的支配權，權力行使不受制於監督客體，以保障督導工作的獨立進行。筆者試從以下三個探索途徑提出不同的獨立模式:
(l)由政府授權，督導機構作為獨立的職能部門隸屬於政府領導，與其他部門職權不交叉，在業務上享有獨立性。依法保障機構與督學的權力:可自行決定如何開展督導;督學能根據自己獨立判斷髮表意見並呈遞報告，任何人不得以行政權加以千涉;有固定比例的經費劃撥，政府不可挪用;機構可自行決定兼職督學的管理和任用。
(2)督導機構作為完全獨立的社會中介組織，根據統二的教育督導規範，按照市場運作方式，與政府形成服務與委託服務的關係，每次替導費用由政府按市場價格支付，之後兩不相千。如此改革，一則使督導機構形成競爭，爭相充實自身人員實力，加強服務指導功能，提高督導質量;二則督導機構站在旁觀者立場，可以清醒地客觀地提出督導意見，並以自己機構與委託方政府的名義向社會公佈督導報告，不受外來壓力干擾;三則市場機制會無形地監督中介督導機構的公正性，評價其專業性。並且出於維持信譽的需要，中介機構也會減低或杜絕虛假謊報的成分。自前我國中介組織在市場整體規範上還不夠健全，但西方一些國家，如美國，已在這面做出很好的示範。
(3)督導機構獨立設定，由地方各級人民代表大會授權，督導同級政府教育工作與教育行政部門及學校的工作。鑑於我國督政的特殊性督導任務，啟用人大監督具有可行性。因為人大是最高權力機關，擁有最高層次、最具權威的監督權。它代表人民的意志行使權力。各級政府的各項工作均在同級人大的監督之下，教育督導機構只是行使其中的教育監督權。督導機構的運轉經費可按法律規定由地方財政固定撥付，人員可由機構按規定標準自聘。另外，督導同級單位能避免行政權力的壓迫感，從而真正實行民主的、平等的教育督導。當前，人大監督權的擴充套件正在進一步探索中，此種改革有望實現。
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