財政補貼績效管理雲平臺建設與保障論文
財政補貼績效管理雲平臺建設與保障論文
我國財政補貼還存在著涉及範圍廣、管理混亂、補貼專案雜、數額巨大及補貼管理體制執行不暢等問題。財政補貼作為公共資源的再分配，其效率的好壞直接關係到經濟社會的持續發展和社會整體福利水平的提高，透過對財政補貼績效管理的研究，將有助於政府制定合理的財政補貼政策，從而提高財政補貼效率，最佳化財政資源配置。然而，我國的財政補貼績效管理還存在思路不清晰、缺乏保障機制等問題。為了提高財政補貼績效，就需要根據經濟、社會、環境的變化，重新構建財政補貼績效管理體系。
一、財政補貼績效管理整體思路及架構
1.財政補貼績效管理整體思路
財政補貼績效管理政策性強、科學性強且操作難度大，要順利推行財政補貼績效管理，就要按照“整體設計、積極試點、分階段實施”的思路進行。“整體設計”就是要把中央發放補貼、地方發放補貼、不同部委發放的補貼全部納入績效管理體系。將前期績效目標設立、績效預算的制定、補貼資金的發放、補貼資金的運用、績效評價、績效結果反饋等環節進行流程梳理，並統一制定制度。 “積極試點”是指根據財政補貼不同目的，先選擇一些地區或企業試行，按照“先易後難、逐步推廣”的原則，即對於容易界定績效，容易進行績效評價的補貼專案先實施績效管理，取得經驗後逐步擴大範圍推廣。“分階段實施”由於我國績效管理意識還比較脆弱，績效管理意識的落差較大，績效管理的理論方法和評估技術不成熟，績效評價與管理的法制程度較低等問題的存在，導致財政補貼績效管理必然分為三個階段，第一個階段是啟動階段，在該階段主要是學習與模仿先進的經驗，對一些補貼專案進行績效評價，採用試點推行績效管理；第二個階段是提升階段，借鑑經驗加上本土創造，在該階段強化績效監督及推行績效預算；第三個階段是成熟階段，在該階段財政補貼績效管理具有規範性、法制性、公開透明性，而且透過財政支出績效管理系列法規全面推行財政補貼績效管理。
2.財政補貼績效管理整體架構的設想
借鑑國內及國外財政支出績效管理理論研究及實踐經驗的基礎上，我國財政補貼績效管理整體架構概括如圖 1所示：績效管理是一個系統工程，各個環節之間，強調持續不斷系統的溝通與交流，這就需要依託資訊系統，搭建財政補貼績效管理平臺作為基礎。法律體系是開展財政補貼績效管理的重要依據，組織機構是開展績效管理的主體，統一明確的績效管理流程及工作規範是開展績效管理工作的必要條件，在這些保障條件的基礎上進行事前、事中和事後的績效管理。事前要制定合理的績效目標，編制合理的績效預算，防止補貼資金浪費，事中績效管理是指補貼資金的分配、補貼資金運用過程中採取一些監控措施，防止補貼資金支出與績效目標不一致。事後績效管理主要是指績效評價結果的應用及反饋。要保證財政補貼績效管理的順利實施，我國還需要建立財政補貼績效監管體系。
二、建立財政補貼績效管理雲平臺
雲技術的發展為財政補貼績效管理提供了新的可能。由於財政補貼資金涉及面廣，所產生的績效複雜，對其進行績效管理，難度高，需要有效的制度和技術工具。雲計算作為一個新興的資訊服務平臺，雲平臺能夠提供給我們的是多點計算和雲端儲存功能。所謂的雲平臺是以雲計算技術為基礎所構建的對資源進行整合和共享的平臺[1].只有保證績效管理過程的透明度，才能培養受補貼企業的責任感。透明化是財政補貼績效管理不可或缺的部分。因此有必要建立財政補貼績效管理雲平臺，實現績效管理過程的透明化。
1.建立財政補貼績效管理雲平臺優勢分析
目前我國財政補貼存在著補貼名目繁多，在實際安排財政補貼資金時，沒有統籌安排相關補助，導致補貼資金缺乏協調配合，不僅不能體現補助資金的規模效益，而且存在補貼資金重複投入，造成補貼資金分配不合理的現象。我國現行的補貼資金分屬多個部門管理，對具體補貼政策的理解、執行的各不相同，政策之間缺乏有機的協調。由於財政補貼相關資訊不共享，不互聯互通，條塊分割嚴重，最終導致補貼政策執行成本高昂，補貼執行效率低。建立財政補貼績效管理雲平臺的優勢具體體現為以下幾點：
第一，實時共享資訊，打破資訊孤島，有效解決資訊不對稱問題。財政補貼績效管理雲平臺，可以使財政補貼發放過程中涉及的相關利益方都可加入到資金監管行列，並可利用雲平臺上的資訊資源，有效解決資訊不對稱帶來的道德風險、無效監管、監管失靈等情況，減少補貼發放過程中的種種暗箱操作，從而提高補貼資金績效。
第二，實現財政補貼資金的統一調配和監管，透過雲平臺可以減少條塊分割嚴重，避免補貼資金重複投入。將補貼資金放到統一的雲平臺，有利於企業在公平、公正的環境中順利得到補貼，避免有的企業透過政治關聯多獲得補貼。透過雲平臺還有利於各補貼專項之間、各監督機構之間的協調監管，有利於突破由於對地方企業保護主義所形成的監管漏洞。
第三，實現績效資訊及時傳遞、及時更新及反饋。透過雲平臺，可以實現對補貼資金髮放情況及執行情況及時瞭解。雲平臺具有對資訊即時處理和更新的優勢，有利於補貼資金支出過程中各種問題的及時反饋，以便於最佳化後續補貼資金髮放，對補貼資金真正達到全過程、實時動態的監管。
2.財政補貼績效管理雲平臺的具體模組
財政補貼績效管理雲平臺的目的是為了向政府、行業、企業提供財政補貼資訊服務，為了向公眾、監管機構、專業機構、專家等提供監管所需的資訊，透過對財政補貼相關資訊的加工處理、分類、分級，建設成一個供不同使用者瀏覽，獲取相關資訊，申領相關補貼或實施監管職能的服務平臺，為不同的使用者提供針對性的服務。為了達到上述目的，要求該平臺要跨部門、跨行業進行資訊交流。
財政補貼績效管理雲平臺模組如圖 2所示。該構架的基礎是雲平臺服務層，該服務層包括基礎設施服務層、平臺服務層及軟體服務層。基礎設施服務層將經過虛擬化的網路資源、計算資源及儲存資源透過網際網路提供給使用者使用。平臺服務層為不同地理位置的使用者提供統一安全的管理機制，確保不同的使用者訪問許可權。軟體服務為使用者提供相關軟體模組，並維護和升級相關的軟體。在雲平臺服務層基礎上，設立了監管頻道，政府機構、公眾、專家、專業機構可以隨時登入監管頻道，對財政補貼資金運用進行監管。根據財政補貼績效評價的物件，設立地區財政補貼頻道、行業財政補貼頻道、企業財政補貼頻道。每個補貼頻道包括補貼政策及流程、補貼目標及預算、補貼資金執行、績效評價、績效反饋等模組，為了實現這些模組的功能，需要採集地區、企業在經濟、社會、環境、創新等方面的資料。只有實時採集相關的資料，才能對財政補貼資金進行實時監管，才能對財政補貼資金實現事前、事中和事後動態績效管理。
三、完善財政補貼績效管理保障機制
1.法律層面的保障機制
當前，我國財政資金公共支出績效評價與管理正處於試點和推行階段，客觀上需要儘快建立健全相應的績效評價法律制度。財政補貼作為公共支出的一部分，其績效管理應遵循公共支出績效管理相關的法律。完善的法律制度是推進財政補貼績效管理的重要條件之一，這主要有以下幾個方面的考慮：①績效管理的核心是績效評價，績效評價必然會觸動利益相關者的既得利益，如果沒有相應的法律保障，將可能使得我國財政補貼績效評價無法深入開展；②在無法可依、無章可循的情況下，公共支出績效評價將陷入無序混亂之中。透過立法，可以促進各相關部門有序開展績效管理工作；③完善法律制度賦予財政補貼績效管理機構的權威性，使得評價主體有權力調閱相關資料，對評價物件進行客觀、公正的評價；④頒佈和財政補貼績效管理相關的具體法律制度和規範，可以使財政補貼績效管理走向制度化、規範化和常態化。
2.組織層面的保障機制
財政補貼績效管理主要借鑑公共支出績效管理的辦法，並結合自身的特點，對財政補貼績效管理所涉及的資金預算、補貼資金的發放、監督等多個環節進行績效管理。要完成績效管理一系列工作，必須要有健全的組織機構。這就需要建立起包括目標制定部門、預算部門、審計部門、中介機構、專家等在內參與主體職責分工明確、協調配合、透明開放、運轉有序的綜合組織。隨著財政補貼專項的增加，財政部門很難將績效目標編制、績效評價、績效結果反饋等工作做深且做細，這就需要獨立第三方中介機構參與財政補貼績效管理，由財政部、專家或公眾監督組成績效評價主體。績效活動的主體，除了開展績效活動之外，還有權利和義務提供相應的績效資料和資料，協助評價主體對績效評價活動進行評價。財政補貼績效評價是一個專業性很強、政策涉及很廣、技術含量很高的活動，因此有必要引入和委託專業評估人員及各方面的專家開展績效評價，要求對中介機構及評估專家的信譽、質量、能力及專業素養進行有效管理，保障他們的專業性和獨立性。
四、完善財政補貼績效管理事前、事中、事後控制的建議
1.完善財政補貼績效管理事前控制的建議
績效目標的設定是財政補貼績效管理中的一個難點，如果目標設定過高，未來目標無法實現，如果設定過低，特定的調控目的無法實現。財政補貼績效目標一般根據補貼目的進行設定。設定的績效目標應該包括以下幾方面的內容： ①預期要達到的目的；②要達到該目的，具體實施的計劃，及實施計劃所需耗費的資源，按照政策可以補貼的比例；③該項補貼資金預期的效果。績效目標的設定：一是要符合地區發展調控規劃；二是目標要細化和量化。
2.完善財政補貼績效事中績效管理的建議
事中績效管理是指在專案執行過程中，透過一些管理措施及監控手段儘量避免專案執行過程中與計劃的結果不一致，以確保績效目標的實現。雖然不同的財政補貼，補貼的目的各不相同，補貼資金的用途也不盡相同，但是不同的補貼專案事中績效控制原理是相同。事中績效控制，就是對績效進行跟蹤控制，主要包括以下幾個步驟：一是確定需要間隔多長時間進行一次績效控制。如果時間跨度太長，會失去控制的意義。如果時間太短，有可能會增加管理成本和管理人員的負擔。如果實施雲平臺以後，雲平臺的相關軟體可以自動收集相關資料，就可以對專案進行實時跟蹤，進行實時控制；二是確定績效的衡量指標。對可以採用定量描述的`指標，直接用數值進行描述，對於無法定量描述的指標，一般採用里程碑度量法，該法就是關注一些關鍵的任務點，然後跟蹤控制這些關鍵的任務點；三是根據掌握的績效資訊，分析是否存在偏差，如果存在偏差，該採取什麼樣糾正偏差的措施。最後還需根據糾偏措施和後續的影響進行評估，以保證實現預定的績效目標。
3.完善財政補貼績效評價結果的反饋與運用的建議
績效評價結果的運用是績效評價的歸宿，正確的運用績效評價結果是績效評價工作的靈魂所在，如果不合理運用績效評價結果造成績效評價工作往往流於形式，將影響績效管理持續深入開展。 ①績效評價資訊是下一年度績效預算的基礎。以評價績效結果為基礎，進行補貼資金分配。即以績效考評機制為基礎，改變單一依據產量、銷量等基礎資料分配資金的方法，將財政補貼資金的績效作為重要的參考依據，使補貼資金流向有效率的地區或專案，補貼資金集中於高效率專案或地區，實現資金使用效益的最大化[2];②進一步最佳化績效。績效評價專家意見、評價標準、評價表可以作為進一步最佳化績效工作的基礎，將報告績效資訊與前期的資料和基準資料相對比，並與預期目標相對比，將持續得到的績效資料和結果應用於改進政策、計劃和專案；③以財政補貼績效評價結果為導向進行監測，評價是否達到預定目標。評價結果提供證據說明所作的努力是否偏離預定軌道，瞭解其發展趨勢，即透過一系列績效評價指標體系來促進各補助單位能夠產出社會和政府所期望的公共支出效果；④落實績效問責。問責蘊含著責任理念。問責制的實施將會對責任政府的實現起到保障和促進的作用。理論上使用公共資金就應對公共資金使用的績效負責[3].被補貼的企業使用補貼資金，就要承擔相應的責任；⑤補貼資金的申報以績效為導向。企業或地區在申報補貼資金時，必須提出明確的績效目標，相應的補貼政策、資金運用計劃和管理措施。也就是說，企業或地區申報財政補貼資金時：首先，要提交申報依據，即該項補貼符合國家或地區哪項補貼政策。在雲平臺裡，可以設定相應的條件，只要滿足那些條件，企業就會被納入補貼範圍；其次，根據上一期所有企業的績效評價結果，雲平臺透過計算自動分配補貼資金。除此之外，要切實整合政府資源，提高評價結果的公信力[4].
五、完善監管體系的建議
1.建立績效審計制度
建立績效審計制度，為財政補貼績效管理保駕護航。在政府審計領域，傳統審計是根據財務收支投入和過程來衡量其合規性、合法性，屬於保護性審計。績效審計的目標主要是審查經濟性、效率性和效果性。績效審計將關注財政補貼資金投入的有效程度，並藉此尋找進一步提高績效的有效途徑。這不僅意味著其審計物件從公共部門的財務責任向管理責任的轉變，而且其作用也從審查轉變為控制和引導。績效審計不僅要審補貼資金在分配、使用及報告中的真實性和合法性，還要關注投入補貼資金運營的效率性，最終的目標是考察被補貼人使用補貼資金是否達到預期的目標。績效審計還會對審計過程中發現的些問題，提出建設性的意見。績效審計將改善補貼企業對補貼資金的運用，提高補貼資金的績效。
2.完善雲平臺的監管體系
由於財政補貼資金支出具有政策性強、多目的性、多樣性、複雜性等特點，雲計算的出現，可以把財政補貼支出的預算、審批、撥付、運用、評價和監管都統一放到雲平臺上。隨著資料規模的爆炸式增長和資料模式的高度複雜化，大資料時代應運而生。透過雲平臺將補貼企業或地區結構化資料和非結構化資料融合在一起[5].結構化資料是指來直接來自於資料庫的資料，非結構化資料是指廣泛存在於電商、社交、網上金融等領域關於銷售、採購、投資、融資等方面的資料。通挖掘這些結構資料和非結構資料，一是可以發現被補貼企業或地區經濟執行的客觀規律；二是根據客觀規律預測被補貼企業或地區未來發展前景；三是透過這些相關的資料可以瞭解被補貼企業的信用情況。透過雲平臺監管補貼資金的運用，並監管被補貼企業的信用狀況，不但有可能影響補貼資金當期績效，而且還有可能影響補貼資金的長期績效。因此，建議雲平臺的建設還要考慮如何融合非結構性資料，採用結構化資料和非結構化資料對財政補貼績效管理實施全過程監管。
參考文獻：
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[4]劉 明，歐 陽華生。深化政府預算績 效管理改革：問 題、思路與對策[J].當代財經，2010（04）：35-41.
[5]吳國起。財政扶貧資金績效管理改革研究[D].財政部科學研究所，2011:55-56.