高校固定資產管理制度體系構建論文
高校固定資產管理制度體系構建論文
【摘要】高校固定資產管理制度是高校固定資產管理行為的“憲法”，要對高校固定資產進行有效管理並實現預期目標，應首先立好高校固定資產管理的“規矩”。研究發現，高校固定資產管理制度存在一定的問題：國家層面上，法規較為薄弱、缺乏績效標準；省市級層面上，重發文、輕督查，重形式、輕實效，重原則規定、輕實際標準，重考核、輕評價，重評價結果、輕效果使用，重明責、輕問責；高校層面上，制度不健全、制度設計不合理、制度執行不嚴格、制度內容不完整、制度沒有與時俱進等。基於此，從國家、省級主管部門和高校三個方面提出高校固定資產管理制度體系的構建策略，以期為高校固定資產的有效管理提供相應的參考與借鑑。
【關鍵詞】高校；固定資產；管理制度；體系構建
一、引言
王安石曾雲：“習典禮，明制度”，俗話也常說“沒有規矩，不成方圓”，這些都說明了規章制度是各項事業成功的重要保證。高校對固定資產進行有效管理，其管理制度必須為高校固定資產管理的物質資源和精神價值提供管理保障，明確高校固定資產管理的權利邊界和行為空間，發揮協調和統籌高校固定資產管理經濟效率的作用並實現資源的合理配置，以形成高校固定資產管理的穩定模式，從而使高校固定資產管理具有倫理教化、激勵（懲戒）作用。目前，高校固定資產管理涉及的制度包括以國家各部委如財政部、教育部等為代表的國家管理制度，省市財政廳（局）、教育廳（局）代表的地方政府管理制度，以及高校在遵循中央與地方政府關於高校固定資產管理檔案的精神及本校的實際情況而制定的固定資產管理制度[1]。這些規章制度雖然發揮了重要作用，但是在實際運用過程中仍然存在許多問題，難以達到預期的管理效果。因此，本文從三個方面完善、規範高校固定資產管理制度，以期為高校固定資產管理制度體系的構建提供思路。
二、高校固定資產管理制度存在的問題
（一）國家層面
1.國家法規效力薄弱。一是僅限於法規層面，遠低於法律的威懾作用。目前，高校固定資產管理遵循的依據是主管部門制定的一些制度，如財政部發布的《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）、地方財政部門制定的《XX省行政事業單位國有資產管理辦法》以及教育部門制定的《XX省屬高等學校國有資產管理暫行辦法》等，上述“辦法”顯然不具有法律的地位及作用。二是缺少有關辦學成本核算管理方面的制度。《高等學校會計制度》《高等學校財務制度》中都沒有要求進行成本核算，《高等學校教育培養成本監審辦法（試行）》中的培養成本也只是一種統計成本，而不是會計意義上的培養成本核算。三是沒有將資產使用績效方面的指標列入辦學條件或是人才培養工作水平的評估之中。2.缺乏績效標準。（1）只強調“應當”性，而非“必須”性。2006年財政部頒佈的《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）提出了“合理配置和有效利用國有資產”的總目標，並要求各級財政部門“研究制定本級事業單位實物資產配置標準”、事業單位主管部門要“最佳化事業單位國有資產配置”，同時指出事業單位國有資產配置應當符合規定的配置標準。《事業單位財務規則》（財政部令第68號）中提到“應當建立健全單位資產管理制度，加強和規範資產配置……合理配置資產”。《教育部直屬高等學校國有資產管理暫行辦法》（教財［2012］6號）中也只是提到“高校國有資產配置應當符合國家規定的配置標準”。可以看到，上述法規的表述均僅限於“應當”性，而非“必須”性，截至目前，無論是我國財政主管部門、教育主管部門，還是高校自身，都沒有制定出固定資產配置標準。（2）重視使用效益，報送卻無績效要求。我國財政部於2017年頒佈的《關於印發〈行政事業單位國有資產年度報告管理辦法〉的通知》（財資［2017］3號）要求各級財政部門“提高國有資產使用效益”，但是其附件《行政事業單位國有資產年度報告管理辦法》僅要求報告“資產總量、分佈、構成、變動情況及原因……主要資產的配置、使用、處置等情況”，導致高校內部仍是隻重視資產佔用，缺乏配置標準、忽視績效考核和效果應用。（3）重清查，輕績效。《高等學校會計制度》（財教［2012］488號）規定“高等學校的固定資產應當定期進行清查盤點，至少每年盤點一次”，但並沒有提到固定資產的使用績效。（4）重儀器裝置效益評價，輕整個固定資產效益評價。《高等學校儀器裝置管理辦法》（教高［2000］9號）以及《關於印發〈高等學校貴重儀器裝置年度效益評價表〉的通知》（教高司條函［2000］010號）都只是高教司要求對教學儀器裝置特別是貴重儀器裝置在教學使用中的效益進行評價，而非財務司要求對高校所有固定資產使用效益進行評價。（5）重考核形式，輕結果應用。《教育部直屬高等學校國有資產管理暫行辦法》（教財［2012］6號）要求“組織實施高校國有資產管理的績效考核”，雖然管理部門確實組織實施了績效考核，但除了考核等級有別，考核結果並未與學校的整體評價特別是與其財政撥款相掛鉤，使高校真正重視固定資產管理工作。
（二）省市級層面
《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）和《行政事業單位資產清查暫行辦法》（財辦［2006］52號）等檔案出臺以後，省級財政部門與教育主管部門聯合出臺了一系列高校固定資產管理政策，本文以江蘇省省屬高等學校固定資產管理為例，探討其中存在的主要問題，具體如下：1.重發文，輕督查。《江蘇省省級行政事業單位國有資產處置管理暫行辦法》（蘇財績［2007］3號）雖然明確了資產的處置範圍、處置方式、處置許可權與程式、監督檢查等內容，並在省教育廳釋出的《關於省屬高校實行國有資產授權管理的通知》（蘇教財［2016］13號）中加大了對省屬高校國有資產的處置權，但是卻並沒有對省屬高校在處置固定資產時是否嚴格執行了該規定進行相應的監督檢查。2.重形式，輕實效。儘管江蘇省於2006年就開始了首次固定資產清查工作，且每年進行一次，至今已清查了12次，但固定資產的實際使用情況在一些高校仍然不夠清晰。3.重原則規定，輕實際標準。在資產配置標準上，《江蘇省行政事業單位國有資產管理辦法》（蘇財規［2010］22號）和《江蘇省省屬高等學校國有資產管理暫行辦法》（蘇教規［2011］2號）都參考了《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）提出的“事業單位國有資產配置應當符合規定的配置標準；沒有規定配置標準的，應當從嚴控制，合理配置”。前者提出了“行政事業單位國有資產按照‘依法配置、保障需要、科學合理、最佳化結構、勤儉節約、從嚴控制’的原則進行配置”，而後者則略作調整，將表述改為“高校配備國有資產堅持‘依法配置、保障需要、科學合理、最佳化結構、勤儉節約、從嚴控制’的.原則”。兩者都沒有給出明確的即使是僅供參考的配置標準。截至目前，高校只是在行政辦公用房面積上嚴格執行了《黨政機關辦公用房建設標準》（發改投資［2014］2674號）規定的標準，其他方面則仍是自行其是。4.重考核，輕（難）評價。《江蘇省省屬高等學校國有資產管理暫行辦法》（蘇教規［2011］2號）早就提出要對省屬高校進行國有資產績效考核，並在《江蘇省省屬高等學校國有資產管理考核評價實施細則（暫行）》（蘇教財［2013］4號）中規定“考核工作每三年一個週期”，考核內容為“基礎管理”“過程管理”“資訊化管理”“資產績效管理”。績效考核的重點是“各類裝置和實驗室的使用和開放共享程度”“建立資產管理績效考核體系”，但在過程管理中資產配置的評價標準僅描述為“資產配置科學合理，符合有關標準，大型儀器裝置配置經過專家論證，並編制可行性論證報告”；評分細則則描述為“配置科學、合理2分，大型裝置經專家論證，編制可行性論證報告2分”，並沒有明確的資產配置標準，因此資產績效考核缺少法律法規依據。5.重評價結果，輕效果使用。一方面，江蘇省相關法規雖然規定了“優秀”“良好”“合格”“不合格”四個等級，但評價結果全部在“良好”等級以上，實際上一些高校的固定資產管理問題並不少，從上到下重視度並不高，成效很不理想。另一方面，相關管理部門雖然擴大了優秀高校固定資產的處置許可權，但是對於優秀高校固定資產的管理經驗並未大力宣傳和推廣。6.重明責，輕問責。《省教育廳關於進一步規範和加強省屬高校國有資產管理的意見》（蘇教財［2017］1號）雖然規定了高校是我國國有資產管理的主體，“高校主要負責人是國有資產管理的第一責任人”，“並作為校內各部門主要負責人履行職責、績效考核的重要內容”，但並未將對高校、相關部門以及高校主要負責人、部門主要負責人的考核列入其中。
（三）高校層面
有關高校固定資產管理制度建設的相關文獻綜述如下：田素珍[2]認為，只有建立健全固定資產購置論證制度、固定資產有償使用制度、嚴格科學的固定資產核算制度，才能達到加強高校固定資產管理的目的。陳建飛[3]認為，改革現行高校儀器裝置管理必須建立大型儀器裝置可行性論證制度，如範圍與內容、領導重視、物資供需用資訊、效益（果）檢查，施行大型儀器裝置有償佔用制度。趙東昀與趙元慶[4]認為，完善的固定資產管理制度包括：固定資產驗收制度、登記制度、盤存制度、處置制度、賠償制度、報告制度等6項制度。嚴筱玲[5]認為，符合高校實際的固定資產管理制度必須包括：預算管理、採購驗收、財產登記、有償使用、維修保養、報廢處置、財產清查、獎懲賠償、保值增值、技術檔案、財產交接等11項制度。王俊懿等[6]認為，要進一步完善固定資產投資決策制度，對不同用途的固定資產實行有償使用制度，完善各項日常管理制度，如預算管理、採購驗收、財產登記、維修保養等，並對固定資產計提折舊。陳詩銓[7]認為，應從構建、使用、處置、報告等方面建立健全固定資產管理制度。張慧[8]認為，規範的固定資產管理制度必須覆蓋“論證、採購、驗收、使用、維護、賠償、調撥、轉讓、盤點、清查、處置、報廢等”環節，且應建立產權登記與界定製度以及使用績效管理制度。王曉華[9]認為，要完善各類資產配置標準、資產預算管理及論證制度、資產管理制度和資產監督制度。滕雪松[10]認為，高校固定資產管理制度體系包括：實物資產管理制度、教學儀器裝置管理制度、高校資產購置制度、財務管理制度以及其他。儘管上述學者的主要觀點側重點不同，但無一不是在對高校固定資產管理制度存在問題的基礎之上提出建議，從不同方面進行完善並使之科學化，以提高高校固定資產管理制度的權威性。儘管經過多年的建設，我國高校已經實施了《國有資產管理辦法》《固定資產管理辦法》《固定資產處置管理辦法》《固定資產損壞丟失賠償管理辦法》《儀器裝置維修費使用管理辦法》《招投標管理辦法》《貴重儀器裝置管理辦法》《貴重儀器裝置使用效益考核辦法》《固定資產績效考核管理辦法》《貴重儀器裝置開放基金實施細則》《辦公裝置、傢俱配置原則意見》《公用房使用管理辦法》《貴重儀器裝置持證上崗管理辦法》等，涉及固定資產計劃論證、預算審批、公開招標、集中採購、使用驗收、登記入賬、開放共享、維護維修、績效考核、報廢處置等固定資產管理的全過程，基本形成了較為完整的固定資產管理制度體系[11]，但令人遺憾的是，目前高校固定資產管理制度仍存在著以下不足：1.高校固定資產管理制度不健全。一是管理責任不夠明確。管理權與使用權難以協調銜接，出現問題後責任無法劃分，導致難以追究。二是計量口徑不同。《高等學校固定資產分類及編碼（第三版）》與《高等學校財務制度》（財教［2012］488號）分別將高校固定資產分為十六類與六類，導致了賬物不符與賬賬不符等問題的發生。三是使用制度不合理。重視佔用而忽視績效的制度導致裝置利用率偏低。四是缺乏配置標準。儘管高校執行了《固定資產績效考核管理辦法》，也進行了相應的固定資產績效考核工作，但是由於沒有固定資產配置標準，績效考核也只能以名次來代表固定資產管理水平的高低。五是購置制度不合理。由於缺乏配置標準與缺乏有效論證的雙重不足，導致僅在實際需要時就購買固定資產，而沒有考慮績效因素，更缺乏責任追究等制度。六是賠償制度不合理。損壞的責任難以認定，賠償範圍和賠償標準也難以把握。七是沒有實行新增資產配置預算制度[12]。2.高校固定資產管理制度設計不合理。制度設計的突出問題是固定資產界定不清晰，如按照價值與使用年限計量，網線屬於固定資產，但一旦涉及搬遷等即喪失了使用價值，在報廢處置時如何招標就顯得毫無意義[13]。另外，財務管理制度與固定資產管理制度往往缺乏銜接，且對賬不及時，極易出現賬物不符與賬賬不符的問題。3.高校固定資產管理制度執行不嚴格。儘管高校固定資產管理制度不可能預先判斷各種現象的發生，但這並不能成為不執行制度的理由，更不能損害現有制度的權威性。執行過程中存在資產管理與預算管理、資產的實物管理與價值管理不能很好地相結合，不執行辦公裝置使用年限管理制度，對固定資產損壞、丟失的賠償處理不嚴肅等問題。4.高校固定資產內控制度內容不完整。高校固定資產內控制度並未貫穿於高校固定資產管理的全過程及各個關鍵環節與關鍵人物，導致出現了以下問題：一是雖然重視固定資產預算編制工作，但執行時往往僅關注是否超預算，卻不過問使用效率。二是對捐贈固定資產的管理不規範，容易形成賬外資產。三是缺乏固定資產使用、保養、維修責任制度[14]，直到不能使用時才進行必要的檢修、保養，減少了裝置的使用壽命。四是沒有固定資產內部報告制度，不能及時發現問題、查清原因並加以解決。五是內部調劑制度不健全，難以調劑或調劑後未做賬務處理。六是隨意處置固定資產，裝置不能使用後，有的使用部門當作廢品直接扔掉，而不是申請鑑定並按照許可權進行招標處理。5.高校固定資產管理制度沒有與時俱進。《行政事業單位資產清查暫行辦法》（財辦［2006］52號）印發後，為了推進固定資產清查工作，絕大多數高校以此為依據出臺了固定資產清查管理辦法，但是在隨後的十年時間裡，無論學校規模如何擴大，只要上級不出臺新制度，學校就不會對原管理辦法進行修訂或者調整。直至財政部於2016年印發《行政事業單位資產清查核實管理辦法》（財資［2016］1號）後，學校才進行了所謂的“修訂”，根據學校管理實際情況並結合上級檔案精神對高校固定資產管理制度進行與時俱進的更新。
三、高校固定資產管理制度體系的構建策略
（一）國家應完善高校固定資產管理制度體系
國家對高校固定資產管理制度應在由部門“規定”向國家“法律”轉變，由“應當”性向“必須”性轉變，由“資產佔用”向“資產績效”轉變，由“辦學費用”向“成本核算”轉變，由“資產考核”向“結果應用”轉變的基礎上，突出如下重點，以促進高校固定資產管理的全面提升：1.建立以使用效果為主的國家資金投放管理制度。新中國成立以來，我國政府對高校財政撥款模式經歷了“基數加發展”（1955~1985年）、“綜合定額加專項補助”（1986~2002年）、“基本支出預算加專案支出預算”（2003~2011年）、“生均撥款加專項經費”（2012年至今）。“生均撥款”由“標準學生生均撥款”與“學科摺合生均撥款”組成，“專項經費”就是具有特殊用途和專門目標的撥款，如學科建設專案、科研發展專案、政策性補貼專案、基本建設專案等，湖南省的專項經費撥款則是“辦學歷史及績效因素撥款”[15]。績效因素撥款主要包括人才培養、科學研究、社會服務等。可見，財政撥款金額與高校資金投入產出率及資產使用效率之間沒有關聯。本文認為，應將高校財政撥款與資產使用效率及教育培養成本聯絡起來，並逐步按培養成本來核定高校的財政撥款標準。2.建立強制性的高校固定資產績效考核管理制度。一是由“應當”性向“強制”性轉變。如上所述，過多的“應當”而非“強制”，等於把是否進行固定資產績效考核的決定權交給了高校。如果高校有組織觀念及經濟意識，那麼其就會組織固定資產績效考核；反之，則以“應當”的非必須性而不開展固定資產績效考核工作。因此，本文認為應強制性規定高校每年必須要開展一次固定資產績效考核工作。二是明確高校固定資產績效標準。包括各類固定資產的配置標準、使用壽命、人才培養、科研成果、服務收入、功能利用開發等。透過縱向與自身對比，橫向與同行業先進水平對比，不斷自我提升。三是強化高校固定資產績效管理應用。除與財政撥款掛鉤外，還要考慮與高校主要負責人的提拔、本科中的“雙一流”與專科中的“高水平”院校建設及人才培養水平相聯絡，促進高校全面關注固定資產的使用情況，使國家投入到高校的固定資產能夠產生更多的綜合效益。3.加快生均培養成本核算制度研究。1986年原國家教委和財政部頒發的《高等學校財務管理改革實施辦法》（［86］教計字162號）要求：“研究建立高等學校會計教育核算體系和投資效益分析指標體系……為核算人才培養成本創造條件。”2005年國家發改委出臺的《高等學校教育培養成本監審辦法（試行）》儘管把高校教育培養成本納入了政府監管的範圍，但是其僅為統計成本，而不是會計成本。2006年底教育部新聞發言人曾表示，教育部和財政部等正在研究高校生均培養成本核算方法[16]。但時至今日，國家仍未出臺生均培養成本核算方面的制度。《高等學校會計制度》強化了對高校資產的管理、要求正確歸集各項費用與細化成本核算，顯示了對學生培養成本核算的支援。因此，國家應在引導高校提高辦學成本意識、統一培養成本核算週期、明確培養成本的核算物件後[17]，儘快出臺一部高校培養成本的核算辦法。同時也有利於加強高校固定資產績效考核管理工作，不斷提高高校固定資產績效管理水平[18]。
（二）省級主管部門應在高校固定資產管理制度中突出“兩化”
1.對國家各類管理辦法進一步制定配置細化。為使國家部委制定的高校固定資產管理辦法達到期望的效果，省級主管部門要根據其精神，結合省情，由財政主管部門組織，教育主管部門牽頭邀請專家及高校實際管理者制定高校固定資產管理辦法實施細則，以增強實施的可行性、科學性、效果性。2.建立高校固定資產全面檢查評比制度。全面檢查評比的內容包括：管理制度精細化，資產配置定額化，購前論證嚴謹化，基礎工作夯實化，管理過程精細化，資產管理動態化，資產管理績效化，資產處置規範化等[19]。同時，委派會計師事務所每年強制性地對高校固定資產的實際管理狀況進行一次檢查評比，以不斷提高高校固定資產管理水平。
（三）高校對固定資產管理制度的完善
1.建立健全固定資產全程性管理制度。固定資產全程性管理是指從“配置標準→計劃→招標→購置→驗收→安裝→使用→考核→清查→調劑→賠償→維修→處置”等一系列的管理制度[20]。在配置環節上，重點需要制定《學校固定資產配置標準管理辦法》，主要包括：辦公用房面積分配標準、公務用車配置標準、通用資產配置標準、專用資產配置標準、教學科研用房配置標準[21]。在計劃環節上，必須完善《學校固定資產管理辦法》《學校預算管理辦法》，新增固定資產要經過充分論證並將其列入資產與財務預算之中。在採購環節上，一定要在遵循《招標投標法》《招標投標法實施條例》的基礎上，結合學校實際情況制定具體實施細則並嚴格執行。在驗收環節上，採購人員收到資產後要在第一時間組織專家與使用者進行驗收並辦理資產與財務入賬手續。在安裝環節上，必須由專業人士按照流程科學安裝。在使用環節上，資產使用（保管）人應核對自己使用的固定資產在國有資產資訊系統中的資產資訊，確保資產資訊準確無誤，具體包括：①資產資訊與實際不符，應及時向本單位資產管理員提出更正要求；②資產使用（保管）人應按照規定正確使用、保管資產，保證資產的安全與完整；③固定資產如不能正常使用，資產使用（保管）人應及時向本單位資產管理員與領導提出維修申請，經批准後進行維修，維修合格後進行簽字確認。固定資產由於人為因素造成損壞的，應按學校有關規定予以賠償；資產使用（保管）人未經批准不得將固定資產調撥或借給其他人使用，如需調撥固定資產，須經單位領導同意，並上報資產管理員辦理調撥手續；資產使用（保管）人應配合本單位資產清查工作，向本單位報告本人使用、保管的固定資產情況，確保賬實一致。在考核環節上，主要分為貴重儀器裝置與實訓室兩類。前者包括機時利用（40%）、人才培養（30%）、科研成果（10%）、服務收入（5%）、功能利用開發（5%）和管理評價（10%）；後者包括機時利用（40%）、人才培養（30%）、科研成果（10%）、服務收入（5%）、實訓專案（5%）和管理評價（10%）[22][23]。在資產清查環節上，首先應做好前期準備工作，包括事前摸查與制定清查計劃。其次，利用賬務清查結果，編制盤點明細表。再次，實地盤點並予以核實，作好盤點前的準備工作、賬載盤點、賬外資產編制盤點並與各專案進行核對後重新填報明細表。最後，鞏固清查結果。在賠償環節上，重點是明確賠償界限與處理原則、責任認定、賠償標準、處理程式等。在維修環節上，要明確管理體制與管理職責，如統一領導、核定預算、部門負責、限額審批、超支自理、年終清零、績效審計；裝置維修費提取與確定、使用範圍與構成，如物料費（含材料費、備件費）、維修人工費和軟體服務費等、使用許可權與審批流程[24]。在處置環節上，一是規範資產處置行為。資產的出售、出讓、轉讓與置換、報廢等處置，應當制定明確的要求與程式，採取拍賣、招投標等公開交易方式，應進行相應的資產評估，其中交易價格不得低於評估價格。對於計算機、印表機、影印機等電子廢物的處置，應按照規定的許可權進行處理。二是嚴格執行資產處置程式。資產處置要由集體決策透過，經公示無異議後，在授權範圍內的事項由高校正式行文批覆，超出授權範圍的事項按規定程式與要求報主管部門審批。資產處置完成後，應及時辦理產權變動並進行賬務處理。
2.建立健全高校固定資產內部控制制度。具體內容包括：機構分工與授權範圍及許可權內部控制制度、人員政治與業務素質標準內部控制制度、固定資產預算內部控制制度、驗收安裝內部控制制度、使用維護維修內部控制制度、調劑處置內部控制制度、內部報告控制制度、內部審計控制制度等。措施包括：設立專門且獨立的全口徑資產管理機構、建立固定資產網路平臺、進行固定資產編碼管理、建立固定資產檔案管理制度、建立權責利相統一的考核制度等。
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