對新制度主義下的修憲建議論文
對新制度主義下的修憲建議論文
對於我國修憲建議研究者而言，面臨的最大問題就是政治憲法學和規範憲法學之間的糾結。莫紀宏研究員指出：“‘政治憲法學’的性格是直白和坦率的，其學術方向是要解決‘紙上的憲法’與‘現實的憲法’之間的脫節，其學術企圖是要將‘現實的憲法’直接映照到‘紙上的憲法’裡，使得憲法完完全全地反映‘政治’。”規範性憲法則旨在構建一套邏輯嚴謹、可以證偽的憲法理論。相對而言，西方國家的規範研究更加充分，這一方面得益於西方國家相關制度的發展完善，另一方面得益於西方長期的學術傳統。但是對於我國這樣一個轉型國家而言，建立邏輯嚴謹、可以證偽的理論顯然存在一定的難度，畢竟理論要素的對應性、我國的特殊國情等因素都對理論構建造成了一定的不利影響。因此，相對於更為規範的程式研究而言，修憲建議這樣一種相對鬆散的研究物件更加適合採用制度研究方法。
一、選擇新制度主義的必要性
政治學中關於制度的研究最早應該追溯到古希臘時期的亞里士多德。他對城邦制度的研究和分析開創了政治學研究的一個重要流派，那就是政治制度學。從此之後，追求良好的政治制度就成了一代又一代政治學家、思想家和學者們的努力方向。學者們由於存在不同的政治觀念，對良善制度的組成要素也就有了不同的界定，例如柏拉圖認為：“城邦的至善與城邦採取何種政體息息相關”於是，在古希臘歷史上曾經存在和現實中存在的各種政體，便成為柏拉圖分析和探究的物件。透過對不同政體的特點、產生和衰亡以及政體中個人的品德（quality）等問題的探究，柏拉圖提出了比較系統的政體理論，同時有力地論證了由“哲學王”統治的政體才是最好的政體。在後世的政治學家那裡，構建一個理想的政治制度似乎已經成為必須達到的理論高度，莫爾的“烏托邦”、安德里亞的“基督城”社會制度、聖西門的“實業制度”、傅立葉的“和諧社會”、洛克的政府制度、盧梭的直接民主制度、孟德斯雞的分權制衡制度、聯邦黨人的聯邦社會制度、馬克思的科學社會主義等，都體現了政治學家關於制度設計的智慧。當然，這些制度的研究也呈現出一大特點，那就是側重哲理思辨和歷史考察，缺乏定量的研究方法。
傳統政治制度的研究方法對於啟迪思想、制度設計都具有非常重大的意義，例如三權分立、相互制衡的學說對美國政治體制的建立就發揮了非常重要的作用。同樣，傳統的政治制度研究對於憲法的制定和發展也發揮了不可替代的作用，正是對主權歸屬的探討、對國家權力元理論的不斷探索，才使得憲法不斷髮展、完善。但是隨著現代政治體制的建立和完善，探尋更具應用性和更加實用的政治體制建設就擺在了政治學者的面前，尤其是隨著行政管理學科的興起和發展，對定量研究的需求更是越來越大。同樣，對於憲法研究也是如此，隨著憲法一般化模式的逐步建立，憲法規範研究逐漸提上了議事日程。在這種情況下，單純的哲學思辨和歷史分析顯然已經無法滿足現實的需求。隨著行為主義政治學的興起，傳統的制度主義研究遭遇了一段低迷期。但是在行為主義的發展過程中，對於價值判斷的忽視也導致了政治學研究走入了一個新的誤區。很顯然，政治學研究不可能完全擺脫價值判斷，因此實現傳統研究和行為主義研究相結合的新制度主義再次大行其道。在新制度主義之後還興起了解構主義等一系列的研究方法，但是從建設的角度來看，解構主義等研究方法更加註重元理論的分析，其對既有現實生活中的價值理念的消解對於我國這樣一個制度有待完善的國家而言，更多的是具有參考意義，而不是重要的指導意義。
當然，也應該看到，由於學者們對於研究物件、研究方法更加推崇個性化，使得西方的新制度主義由於研究物件不同、研究方法多樣而呈現出派別紛繁複雜的特徵。對一個成熟的政治制度研究物件來說，這樣的情況或許不是缺點，畢竟，目前西方政治學界對於政治制度的研究主要還是著眼於議會政治或社會政策的績效和產出問題。但是，對於一個正在經歷全面而深刻的社會轉型的國家而言，這樣的研究思路和方法必然會出現問題。這種理論的不完善會帶來理論解釋的困惑，甚至導致理論的實際適用性產生問題。為了解決這個問題，有必要從邏輯上對當前政治學中的制度主義各種流派進行考察，進而形成適合我國實際的制度分析框架。如何整合不同學派的觀點，進行理論創新，進而針對我國這樣一種正處於社會轉型的國家進行理論重構和設計，就是一個非常值得深思的問題。筆者認為，首先要對現有制度研究的流派進行綜合歸納和分析，只有這樣才能在既有概念上進行重構和分析。
可能也有人會產生疑問，制度的研究雖然古已有之，而且在當今的政治學研究中發揮了不可替代的作用，但是為什麼研究修憲建議過程不是選擇程式這樣更為嚴謹的正規化呢？畢竟制度的鬆散性不利於展開更為嚴謹的分析。原因有二：一是修憲建議雖然是一個過程，但是相對於憲法修改程式這樣的具有非常嚴格規範要求的研究物件來講，它又具有非正式性。這種非正式性對於吸引眾多主體參與並展開更加充分的討論具有非常重要的現實意義。因此，程式化這樣一種界定更為嚴謹、範疇更窄的研究正規化，對於最佳化修憲建議的過程存在一定的不足。二是對於我國而言，中國共產黨作為執政黨本身就為確保修憲建議的政治正確性提供了充足的保障，也確保了這一過程的秩序性。如果再將修憲建議從整體上實現程式化，實際上有可能會導致修憲建議這一過程趨於僵化，進而不利於社會主義民主的建設；具體的每次過程的秩序化實際上透過具體組織機構的提前明確就能解決，而且這樣的小程式是會受到具體的社會環境的影響的，因此修憲過程中採用更加靈活的制度很有必要。
二、新制度主義與修憲建議制度化：修憲慣例、公民利益與社會文化
傳統制度主義側重於對靜態的國家基本制度的分析，主要從法律文字出發，分析國家的議會制度、政黨制度和選舉制度等基本政治制度。但是文字中的制度和現實中執行的制度並不完全一致。一般而言，制度在現實執行中會遵循文字制度的規定和要求，但是在此基礎上也會呈現出更豐富的內容和景象。因此，只分析文字，並不能完全呈現出重要政治制度在現實中呈現的真正狀況。但是對於制度來說，重要的不僅是制度的文字規定，還包括制度的實際執行狀態，也就是說，文字中的制度和實踐中的制度都非常重要。因此，制度主義的發展必須走出只重視對靜態制度的分析階段。
傳統政治學重視對政治制度的分析，存在過分重視政治制度之嫌，政治制度並不是政治活動的全部，公民的政治參與和政治文化等也都是政治活動的重要內容。在歐美等民主國家的基本政治制度趨於穩定之後，特別是隨著行為主義研究正規化的興起，公民的政治參與等政治行為逐漸成為政治學者研究的焦點。政治學對制度的分析也就不再拘泥於制度本身，而且強調製度對公民行為的塑造和影響。政治學者不再完全把制度看作政治活動要改變和完善的物件，而是關注在特定製度之下，制度如何塑造其他政治行為和政治現象，並以此為視角來尋求對這些行為和現象的解釋。
新制度主義是試圖透過對實踐中的制度分析來完善對制度的認知和理解，並探尋制度的政治和社會後果。那麼，問題是我們如何來認識實踐中的制度以及如何把制度用作解釋一些政治和社會現象的關鍵變數。正是觀察制度的視角和方法的殊異，新制度主義內部可以分為三種流派，分別是歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義。新制度主義的三種分析路徑對於探究修憲建議制度化具有重要的啟示。
（一）歷史制度主義的啟示
歷史制度主義是新制度主義中重要的理論流派，可以從兩種視角來理解歷史制度主義：一是以歷史來觀察制度，二是以制度來觀察歷史。後者指主要透過觀察一段時期內重要政治的變遷來看待相應時期的歷史，也就是把制度變遷作為歷史變遷的重要內容來對待。前者指的是透過制度的過往形態來理解制度的現狀，強調過去的制度實踐對現有制度的塑造作用，其中最為典型的是路徑依賴理論，即以前的制度實踐和路徑選擇會對之後制度的形態產生重大影響。歷史制度主義觀察制度的視角，有助於解釋為什麼不同國家採取了不同的政治制度形式。不同國家在政治制度形式上的差異應該與各國之前不同的路徑選擇有關。以歷史制度主義的視角來看，要研究修憲建議的制度化，應該重視歷史和環境對修憲建議的過程的影響。基於此，筆者在分析修憲建議時，確定了從修憲建議的起點—憲法修改的政治理論以及推動憲法修改的現實因素出發，去探究修憲建議制度出現的原因。在此基礎上，分析我國修憲建議的特殊性—執政黨主導修憲建議的歷史傳統的.必要性和必然性，進而分析我國《憲法》修改建議的發展歷史，並做了相應的分析和評價。在修憲建議制度構建的時候，也充分考慮了歷史的延續性和觀念到實踐轉化的制度構建的重要性，基於這樣兩個特性對相關的程式做了設計。
（二）理性選擇制度主義的啟示
理性選擇制度主義從制度與個人行為的相互影響中觀察制度，也因此長於分析制度對人的行為的影響。理性選擇制度主義的分析起點是理性的經濟人假設，即認為人是追求自我利益最大化的。制度首先是作為個人行為的結果甚至是有意設計的結果，也就是說人們在長期的交往過程中會自然演化出一些行為規則以及更為正式的制度，而且個人會有意識地根據自我利益來設計制度或者對制度設計提出要求。其次，制度會塑造個人的行為。制度對個人而言意味著一系列行為規則，在不同的規則之下，個人會有不同的行為。在規則之下，個人的某種行為的風險、成本與收益是明確的，個人會根據計算的結果來採取不同的行為策略。如果改變規則，也就可能改變個人的計算結果和行為策略。理性選擇制度主義強調個人的利益動機，也就是根據是否有利於促進自我利益最大化來決定是否遵守規則以及在規則之下采取何種行為，並不強調個人的規範動機，即根據是否正當來決定是否遵守規則。因此，理性選擇制度主義在與個人利益切實相關的領域內更具解釋力和適用性。
憲法中的重要內容是有關公共權力和公民權利的規定，與公民個人的自我利益切實相關。從理性選擇制度主義的視角來看，憲法修改顯然意味著憲法規則的某種程度的變化，並且不可避免地會影響公民的切身利益。在提出憲法修改建議以及實際進行憲法修改的過程中，應該分析所希望進行的憲法修改對公民個人利益的影響。理性選擇制度主義的分析工具有助於進行這種分析。憲法修改對公民個人利益的影響不僅關乎著公民切身利益的維護，而且關乎到憲法的執行和權威問題。因為公民維護自身正當利益的行為也會對憲法修改和執行提出要求，如果憲法規則不能有效包容公民對自身正當利益的維護行為，兩者在實踐過程中可能會發生不協調的現象。在有些情景下，個人對自我正當利益的追求可能使其沒有足夠動機來遵守憲法規則，也就是說憲法規則可能對公民提出了過高的道德要求。當然，憲法也應該能夠限制公民對不正當利益的追求，而不能無限度地回應公民的任何利益訴求；反過來，如果憲法規則能夠與公民的正當利益追求相一致，那麼兩者能夠相得益彰。因此，憲法修改建議的提出應該評估所提出的修改建議對公民的個人利益的影響。具體到修憲建議的制度化，相關的制度建設需要包含這一評估過程，而要完成這種評估，則需要公民有效表達自身的正當利益和訴求。這需要完成相應的表達和參與機制，以使公民的正當利益訴求能夠進入修憲建議的形成過程中。
（三）社會學制度主義的啟示
社會學制度主義以一種更為寬泛的視角來觀察制度，習俗、傳統等社會文化要素均被視作制度，個人也就不再被看作可以設計制度的理性人，而是被視為鑲嵌在一定社會文化之中的社會人。社會文化等制度構成了個人行為的背景，是個人難以選擇和隨意修改的，而且個人的行為方式和思考方式不可避免地受到了社會文化的影響。社會文化塑造個人行為的過程主要是透過社會化教育，個人在與他人的交往過程中學習社會的一般行為方式，個人不斷社會化的過程也就是社會文化這種制度對個人的塑造不斷加深的過程。個人的行為方式和思考方式是其他制度建設不得不考量的因素，因此，其他制度的建設特別是政治程式的建設和修正需要考慮社會文化等因素。
修憲建議的制度化也需要處理好與社會文化等制度的關係。首先，修憲建議制度應該藉助社會文化等制度。也就是說，修憲建議制度應該在某種程度上基於公民的文化觀念。如果修憲建議制度完全脫離公民的文化觀念，那麼公民也可能並沒有參與或支援相關制度的意願，這影響制度是否能夠有效地執行。如果修憲建議制度與公民的文化觀念相契合，那麼能夠有助於這一制度的貫徹。其次，修憲建議制度也不應該完全是社會文化的對映，應該能夠保證參與者從更為長遠的角度來考慮問題。再次，透過符號、儀式、典禮、日常慣例這樣的文化性因素的建設，能夠增強制度的靈活性，更好地發揮制度的積極作用。
透過上述三種制度主義的分析可以看到，每一種觀點對於修憲建議的規範性建設都具有積極的一面，但是對我國這樣一個正處於轉型時期的修憲建議制度建設而言，單純考慮一個方面顯然並不合適。因此，宜將綜合上述三種分析視角，基於修憲慣例、公民利益和社會文化等要素來思考修憲建議的制度化問題，進而確保在新制度創設的過程中兼顧歷史的傳承，確保黨的領導和社會主義建設能夠健康持續地進行。