分析行政決定的效力形態
分析行政決定的效力形態
論文摘要：
行政決定的效力是大陸法系行政法上的重大理論問題，在各國行政法學研究中居於核心地位。我國對行政決定的效力問題的研究狀況總體薄弱，且主要精力集中在行政決定的效力的內容(公定力、確定力、拘束力、執行力)上，對作為行政決定效力形態的“行政決定成立”、“行政決定生效”、“行政決定合法”、“行政決定有效”等問題研究較少，我國行政法權威教材對此問題表述也較混亂。對行政決定各效力形態的概念、構成要件、法律效果以及各效力形態之間的聯絡與區別做一個粗淺的探討，這不僅有利於對相關理論的疏理和統一，而且更有利於審判業務。
論文關鍵詞：
行政決定；效力形態；要件
行政決定。的效力是行政法的核心問題和重大理論問題。討論行政決定效力的前提是區分行政決定的成立要件、生效要件以及合法要件。因為“行政決定成立”“行政決定生效…行政決定合法”“行政決定有效”“行政決定無效”“行政決定可撤消”“行政決定失效”是行政決定的效力形態。在行政法上，各效力形態之間是有區別和聯絡的，更重要的是它們與行政決定效力密切相關，有的是行政決定效力產生的前提，有的是行政決定效力產生的起點，有的是行政決定具有形式效力的標誌，有的是行政決定具有實質效力的標誌。我國對行政決定各效力形態研究較少，造成相關理論混亂，沒有統一的認識，同時對審判業務帶來不變，影響了行政案件的受理、審判、執行等司法環節。本文對行政決定各效力形態的概念、構成要件、法律效果以及各效力形態之間的聯絡與區別做一個粗淺的探討，這不僅有利於對相關理論的疏理和統一，而且更有利於審判業務。
一、行政決定的成立
所謂行政決定的成立是指行政主體履行職責的意思表示已確定，並外化到外界能夠認知的狀態。從中可得知行政決定的成立首先是行政主體履行職責的意思表示已確定；其次是該意思表示外化認知。比如什麼叫嬰兒呢?這就涉及嬰兒成型(成立)的問題，當然對此有不同的看法。但必須有一個嬰兒成型(成立)的概念。行政決定的成立是行政決定在事實上的作出和形成。行政決定的成立與否是判斷行政決定是否存在，是否有行政決定的問題。行政決定的成立之時，也就是行政決定存在之時，行政決定未成立，則行政決定不存在，或不是行政決定，或行政決定未完成。行政決定的生效、合法、有效等不影響行政決定的成立，就象胎兒何時成“人”的問題與男人、女人、大人、小孩、好人、壞人無關是一樣的道理。 研究行政決定的成立具有重要的意義。行政決定成立是行政決定產生效力的前提或起點。有人說“行政決定生效後有效”，我認為不準確。因為在一般情況下，行政決定成立時就生效，除非有重大違法的行政決定外，行政決定生效就有效，這時成立、生效、有效是同一的，行政決定成立就成為行政決定產生效力的起點。但在特殊情況下，即附條件和附期限的行政決定在其成立後，在條件滿足和期限屆滿後才生效，這時行政決定的成立、生效、有效不是同時的，行政決定成立就成為行政決定產生效力的前提，而不是起點，行政決定生效就成為行政決定產生效力的起點。顯然“成立”“生效”“有效”是有界限的。有界限就使行政決定效力的起點不一樣，所以筆者認為“行政決定成立後才有效”的觀點是正確的，而“行政決定有效時才成立”的觀點是不正確的。有時行政決定成立後可能還沒有通知相對人，對相對人還沒有生效，但對行政主體來說行政決定已成立。應受拘束。此外，行政決定成立對行政案件是否受理起決定作用。比如，在行政決定的過程中，相對人訴行政主體，其訴訟請求是停止該行政行為，法官是否受理呢?筆者認為不能受理。因為該行政決定還沒有成立，不稱其為行政行為，所以不受理。 那麼，行政決定的成立的標誌是什麼呢?具備哪些要素才稱行政決定已存在或成立呢?這就涉及到行政決定的成立要件問題。行政決定成立要件是一個具體行政行為之所以稱之為具體行政行為所必備的條件，這使之與民事行為區分開。成立要件是行政決定必不可少的一些事實要素。如果某一行為具備這些必備要素；則某一行政決定成立；如果某一行為不具備這些必備要素，則某一行政決定不成立。有人把行政決定的成立要件說成是構成要件，筆者認為兩者所指內容一致，只是從不同的角度而論的，本文采用“成立要件”一說。
一般來說，行政決定的成立要件有如下幾種：
一是主體要件。行政決定的行為主體是行政主體。這是行政決定區別與其他法律行為的顯著要件。
二是職權和職責要件。行政決定必須是行政主體行使公權力或具有公權力因素的結果。不具有行政職權因素的行為，不構成行政決定。
三是效果意思要件。行政決定必須有明確的影響相對人權利義務的目的意思，即是旨在產生意思效果的行為，非意思效果的行為，則其並非行政決定。
四是表意行為要件。行政決定必須有向相對人表達行政主體目的意思的表意過程。如果沒有意思表示行為的存在，則外界無法知曉，應視為行政決定的不存在或不成立。《行政處罰法》第41條規定“行政主體不告知當事人給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人陳述、申辯、行政處罰決定不能成立。”首次以立法形式區別了無效行政處罰與不成立行政處罰。
五是排除要件。行政決定沒有重大明顯的違法，無效行政行為不存在成立問題。 行政決定的成立的特點就是國家意志對相對人的支配。民事行為的成立必須在當事人合意的基礎上，但行政決定的成立不需要合意的條件，由行政主體的單方面意志就決定。行政合同另說，但也與民事合同不同，滲透著行政主體的優越。其理論基礎是行政管理秩序的需要和公民對公權力的承認和授權，這是以古典自然法學派的契約論思想為基礎的。 行政決定一旦成立，將產生很大的法律效果。行政決定的成立是研究行政決定的各種問題的邏輯起點；行政決定的成立之時，也就是行政決定存在的起始之時；行政決定的成立，意味著行政程式的終結，提起行政複議和訴訟時效的開始；對行政主體而言，行政決定的成立與生效是一致的，即行政決定一經作出，對行政主體產生形式效力，行政主體必須受約束，沒有法定程式不得更改，這警示行政主體必須慎重行使職權。
二、行政決定的生效
所謂行政決定生效是指行政決定法律效力的產生。行政決定生效要件是具體行政行為對當事人發生法律效力的條件，也是具體行政行為依做出機關的意思表示發生法律效果的起點。關於行政決定的生效要件，筆者認為，第一是行政決定已經成立，未成立的行政決定不能生效。第二，該行為必須不是無效的行政決定，自始無效的行政決定不存在生效問題。第三，要通知(透過告知、受領等方式)相對人。第四，法律、法規規定的特別條件或行政行為本身附款上所設定的條件，也是不可忽視的。生效要件還須滿足法律的特別規定和行政機關設定的特別條件。因為行政決定在做出時，可以附條件，滿足所附條件後才能生效；可設定期限，比如在多少天后才能生效；還可設其他條件，當滿足這些條件後行政決定才能生效。前三個要件是行政決定的生效一般條件，是必須具備的條件，第四個要件是行政決定的生效特殊條件。 行政決定生效與行政決定成立密切相關，行政決定成立是行政決定生效的前提，一般來說，在法律沒有特殊規定時，即沒有附條件或附期限時行政決定的成立要件就是行政決定的生效要件。但法律有特殊規定時，即有附條件或附期限對，行政決定在滿足規定的條件或達到指定的期限時才生效，即行政決定的生效要件等於“行政決定成立要件加上法律特殊規定。行政決定一旦生效，行政決定的各種效力(公定力、確定力、約束力、執行力)將產生作用。
行政決定對相對人和行政主體生效的起點是不一樣的，這就是關於行政決定的對內效力和對外效力問題。據我所知，大多數學者認為兩者同時發生效力，在對外發生效力時，對內也發生效力。筆者原來也傾向於行政決定對內、對外同時發生效力，也就是說，行政行為經合法通知使相對人知悉後，行政決定才生效。但法國、德國等大陸法系國家有關論著都區分行政決定的對內、對外效力。行政機關作出行政決定後，相對人知悉前，該行為即對做出機關發生相應的法律效果。對相對人來說，行政決定只有在通知相對人之後，才能對其產生形式效力。而對行政主體而言，行政決定的成立與生效是一致的，即行政決定一經作出，不管是否生效，對行政主體產生形式效力，行政主體必須受約束。比如說，行政機關批准競爭性的相對人一方以經營許可證，該批准檔案作出後，雖未通知相對人，作出機關不得重複批准給予第二人以同樣的許可證，也不能任意修改。由此可知，行政決定對做出機關已產生了一定的拘束力。所以行政決定作出後，特別，是經合議制作出的行為，即使沒有通知相對人，作出機關也要受到約束，不能無視經法定程式作出的決定的存在。如果認為違法、不合理，須經一定的程式否決原決定後，才可重新作出決定。域外法律也有相關規定。日本行政法中規定“如果行政行為的要件得以滿足，行政廳作出意思決定並向外部表示的時間即理解為行為成立的時間”；法國行政法規定“對行政機關本身來說，行政處理效力的開始時期和行政處理的成立時期一致。行政處理一旦作出立即生效。行政機關從作出處理時起就有遵守的義務。對當事人來說，行政處理只在行政機關使當事人知悉時起才能實施。即行政處理只在公佈以後才能對當事人主張有效”德國哈特穆特·毛雷爾在他的《行政法學總論》中也談“在概念上應區分在法律上的成立、外部效力和內都效力，儘管三者在實踐中緊密聯絡在一起。行政行為一旦通知本案主要的一個參加人即告在法律上成立；外部效果意味著行政行為只約束關係人，並且因相應的通知而分別產生；內部效果意味著行政行為宣示的處理具有約束力，外部效力和內部效力可能在不同的時間產生。”可見，對於行政主體行政決定的成立與生效的時間是一致。由於行政決定的成立與相對人實際知悉存在一定的時間差，因而才使研究行政決定生效問題有意義，在行政法學上研究行政決定的生效，主要研究其何時對相對人生效。
行政決定效力內容是各種“力”組成的一個完整體系，即包括公定力、確定力、約束力、執行力等。不同的“力”生效的時間各不相同。比如執行力，雖然是行政決定所當然具有的效力，但其生效時間晚於公定力、確定力、約束力。因為根據相關法律、法規的規定，在提起訴訟的過程中不能執行，法律、法規規定要停止執行時，行政決定則暫且沒有執行力，處於停滯狀態，而公定力、確定力、約束力是在行政決定生效時乃至成立時(公定力，、確定力)就產生；關於行政決定的確定力是在成立時還是在生效時產生學界有爭議。，筆者贊成確定力產生於行政決定成立之時，因此它的效力的產生應該是早於拘束力和執行力，等同於公定力，其效力產生於行政決定作出(即已成立或存在)之時。日本學者南博方指出：“行政行為一旦付諸實施，除無效的情況外，在被有關機關撤銷之前。不僅對方，而且國家機關、一般第三者也必須承認其為有效，並服從之。這種效力便稱為公定力。”臺灣學者陳秀美將行政行為公定力定義為：“行政機關本於職權所作之行政處分，在原則上，均應受適法之推定，於未經依法變更或經有權機關加以撤銷或宣告無效前。任何人均不得否定其效力，即繫有強制他人承認其效力之謂。”大陸學者葉必豐教授則認為：“公定力是指行政行為一經成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關、組織或個人予以尊重的一種法律效力。”大陸學者金偉峰也認為“行政決定一經作出即具有公定力”。 總之，不同的力生效的時間不同，不可能在同一個時間內，所有的力同時產生，可能是有個階段性過程。不同的行政決定生效的方式也不一樣。如果把行政合同納入具體行政行為中，它的生效方式顯然同行政處罰的生效方式不一樣。行政確認等行政決定的生效方式也有它的特殊性。所以，在分析行政決定的生效問題時，一要看到法律、法規的特別規定，二要看到行政決定本身的附款，三要看行政決定所固有的效力內涵及其生效時間，四要看不同性質、種類的行政決定生效的條件也是不一樣的。
三、行政決定有效
行政決定有效是指行政決定因符合法定條件而具有實質上的效力。行政決定的有效要件是指行政決定具備實質效力的必備條件，一般情況下，行政行為的合法要件就是其有效要件，但特殊情況下，不合法的行政決定也可能有效。有的教科書把有效和合法混在一起，在行政訴訟中也把兩者混淆。其實合法的行政決定不一定有效，有效的行政決定不一定合法。比如，沒有意思表示的行政決定(相對人違法，執法機關要對他進行處罰，這是合法的，但從處罰種類和內容如何處罰不明確)，因沒有意思表示，條件不成熟，所以合法但無效。同樣行政決定有效但不一定合法。比如，行政決定沒有重大明顯違法只是有瑕疵，但相對人不履行又不起訴，已超過時效，該行政決定有效但不合法；此外，行政決定瑕疵的轉換和自抑的問題也是有效但不合法的問題，即對於某些一般性的違法行政決定，有權主體可以根據利益衡量原則或透過追認、轉換等手段維持其效力從而使其達到有效狀態。我國的司法解釋中，如果撤消可能導致重大公共利益受損的就採用確認違法，但不能用撤消，實際承認它的有效性。 行政決定的有救與行政決定生效是有區別的，生效是有效的前提，有效則是生效的拓展行政決定生效使行政決定解決行政決定形式上的效力，而行政決定有效是透過司法確認解決行政決定實質上的效力。行政決定取得形式效力雖然使行政決定確定的權利義務開始作用於相對人，也是爭訟時間的起算點，但形式效力是暫時的、推定的。行政決定要取得實質效力既有效在一般情況下還需要透過法院判決的最終確認，在例外狀態下由行政機關確認，終局裁決的行政決定即是如此，“行政決定的有效是對已生效行為效力以法律尺度衡量後的再確認。”
四、行政決定的合法
行政決定的合法是指行政決定是否符合法律規定，是解決行政決定與法律的關係問題。 行政決定的合法要件要求行政決定在做出程式及其行為內容等各方面都符合法律的規定，行政複議和行政訴訟其主要審查行政決定是否合法，判定標準是評判行政決定是否具備合法要件。行政決定的合法要件在德國、日本、和中國臺灣均使用四個要件，即主體合法、內容合法、形式合法和程式合法。我國大陸只講三個要件，即主體合法、內容合法、程式合法，將形式合法包含在程式合法中。行政決定的主體合法是行政行為合法有效的主體要件。主體合法是指實施行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義獨立承擔法律責任；行政決定的內容應當合法、適當。這是行政決定合法有效的內容要件。行政決定的內容合法是指行政行為所涉及到的權利、義務以及對這些權利、義務的影響或處理，均應符合法律、法規的規定和社會公共利益。所謂行政行為內容適當是指行政行為的內容要明確、適當，而且應當公正、合理；行政決定應當符合法定程式。所謂程式是指行政行為的實施所要經過的步驟：方式、順序以及時限。行政主體實施行政決定，必須按照法定的程式進行，不得違反法定程式，任意作出某種決定。
行政決定成立後可能有合法和違法之分，合法的行政決定只是行政決定的一種形態。所以，行政決定的合法要件是行政決定成立基礎上的一個後續要件，合乎合法要件那就是合法有效的行政決定。合法與生效並無必然聯絡，已生效的行政決定既可能是合法的也可能是違法的，因此，合法並不是生效的前提條件。 行政行為成立後，根據其公定性，即具備法律效力，所以有效的行政行為可能是合法的，也有可能是不合法的。行政行為成立後，如果具備合法性要件，那麼無疑應該為有效行為，理所當然的具有確定力、拘束力、執行力(絕對有效)，否則是相對有效(可撤消)或絕對無效。根據《行政訴訟法》第54條的規定，具體行政行為(行政決定)實體合法與否的.判斷標準有：行為的主要證據充足、確鑿；正確適用了法律、法規、規章和行政規範性檔案；行為必須公正、合理、適當。可見，行政決定有效與行政決定合法密切相關：合法是行政決定有效的一般情形，合法要件也是行政決定有效要件的一般要件。但兩者有區別：有效的行政決定不一定都合法(如在程式上欠缺的行政決定；經撲正後同樣承認其有效)，合法的行政決定不一定都有效(如附條件和附期限的行政決定，其合法但沒有效力，這時在審判上不能用撤消或維持判決，因為行政決定還沒有效力)。
五、行政決定的無效、撤銷
(一)行政決定的無效
行政決定無效是指行政決定因缺乏法定實質要件而自始全然不發生法律效力的狀態。 對於法律明確規定某種具有特別嚴重違法情形的行政決定相對人可依照法律的直接規定認定無效：對於法定無效情形之外的行政決定由有權的國家機關根據法律規定的標準確認其無效。關於行政決定無效的條件，各國一般採取“重大且明顯瑕疵”說，即行政決定有“重大且明顯瑕疵”的無效，以便與有一般瑕疵的可撤銷具體行政行為相區別。如_日本學者田中著《行政法》在解釋無效行政決定時說“是具備了行政決定內在的瑕疵而違反了重要的法規，瑕疵的存在是明顯的兩個要件的情形”。此外，德國《行政程式法》以及中國臺灣《行政程式法草案》也均採用“重大且明顯瑕疵”說。“行政行為具有明顯且重大瑕疵的情況下，不再適用法的安定性原則，而應當適用實質的正當性原則”。“凡有重大且明白瑕疵之行政處分，即實體法上無效之行政處分應不具有公定力”。我國目前尚未制定行政程式法，對預效行政決定的條件及其法律後果尚無統一的規定，雖也承認“重大且明顯瑕疵”說，但什麼是“重大或明顯瑕疵”的標準確模糊並無可操作性，需在理論上和制度上加以進一步完善，但國內外行政法學者對行政行為明顯瑕疵情形所作研究及總結，對我們司法實踐很有指導意義。經過橫向移植和縱向繼承，筆者認為若行政決定存在以下情形之一，可認為是具有明顯或重大瑕疵，是無效的，而不承認其具有公定力。
第一，行政主體方面瑕疵。1，行政主體明顯越權，包括超出其管理事項和管轄地域及處理手段的限制。分別例如：衛生行政部門對應由工商部門管理的事項作出處理、應由甲地區行政機關管轄而乙地區行政機關作出處理、行政主體只有罰款許可權卻作出拘留決定等。2，行政主體不明確，指行政主體在作出具體行政行為時不表明身份，使相對人不能確定該行政行為的主體是誰。“不能由書面處分中得知處分機關者。”3，行政主體意思表示欠缺，如行政主體受脅迫作出的行政行為或在酩酊大醉之下作出的行為。4，虛造公文書，即行政決定在物質上不存在。
第二，內容方面瑕疵。1，內容不明確。如縣級以上人民政府給相對人頒發的土地使用權證或用地審批手續，僅載明面積，未標明位置及四至等。2，其內容事實上或法律上不可能實現。前者如環保部門責令某企業在3日內將其生產中排放的汙水治理達到可飲用水標準，後者指相對人若行使該行政行為賦予的權利或履行該行政行為確定的義務將違反法律禁止性規定，甚至構成犯罪。如有職能行政機關為相對人頒發可在動物資源保護區打獵的狩獵許可證等。“要求實施構成犯罪或宗教罪行的違法行為”3，其內容違背社會善良風俗，包括違反社會公德、違反民族特有風俗及社會一般岌俗。如行政部門許可他人在回民聚居區經營該民俗禁忌肉製品等。4，基於明顯錯誤的事實認定作出的行為。如，錯誤地對不應懲戒的人作出懲戒處分，將明顯屬於宅基地的土地作為農地而作出購買處分。
第三，形式上瑕疵，包括應以書面形式而以口頭上形式作出行政行為，及法律要求特定製式或要式而欠缺此形式。如書面行政決定上無署名或無公印，土地、規劃等行政法律規定了用地、規劃審批許可手續的特定形式，而採用自行製作的其他形式審批、許可手續等。臺灣行政法認為“應以證書方式作成而來給予證書者無效”。
第四，程式上瑕疵，包括應由相對人申請而缺少申請，須經上級部門審批而未經審批，行為未告知相對人或缺少相對人受領等。筆者認為，這裡的程式應是法定的，必須有相對人參與的，足以影響具體行政決定合法性的程式，不能將行政機關為規制自己行為而制定的工作程式或法定內部行政程式及非足以影響行政行為合法性的程式的欠缺，作為認定行政行為無效的依據。因為內部行政程式是不須相對人參與，可彌補的，次要程式欠缺不足以影響具體行政決定合法性。 行政決定無效造成一定的法律後果，一是行政相對方可在任何時候請求有權國家機關宣佈該行為無效；二是有權機關可在任何時候宣佈相應行政行為無效；三是行政行為被宣佈無效後，行政主體與相對人之間的法律關係內容 發生重大變化：行政主體透過該行為從行政相對人獲得的一切均應返回相對人、所加予相對人的一切義務均應取消、對相對人所造成的實際損失均應賠償。 另外，為了行政機關行使職權的需要，我國還可借鑑西班牙《行政程式法》的規定，確認在一定條件下若於無效行政行為可以轉化為有效，行政機關可以對具有瑕疵的行政行為給予糾正，並確認其有效。如行政行為的瑕疵是因職權因素所致，則有職權行政機關應當加以確認有效，但法律規定具有追溯力的行政行為除外。如果有瑕疵，屬於缺少某種確認方式，則有職權的行政機關可以透過確認而使其生效。
(二)行政決定的撤銷
指有權主體對已經發生法律效力但存在一定瑕疵的行，政行為作出撤銷決定而使之失去法律效力。世界_上很多國家在《行政程式法》中作出了關於行政決定可撤銷的規定。“可撤銷之行政行為，除因當事人提起撤銷之訴而法院撤銷外，只能由原作出機關依職權或其上級機關依監督權予以撤銷”。“可撤銷的具體行政行為，相對人要想否認其效力，必須在法定期間內提起訴願或訴訟。違法行政行為，於法定救濟期間經過後，作出機關或其上級機關雖可撤銷，但須在知道有撤銷原因時起一定期限內作出”。德國《行政程式法》規定可能最全面，涉及到行政決定部分無效，不當然無效，錯誤的行政決定，及違法行政決定的撤銷。臺灣地區的《行政程式法草案》也規定了“相對無效的行政處分(臺灣把行政稱為行政處分)”。日本行政法學者將“構成行政行為違法或不合理的原因稱為行政行為的瑕疵，瑕疵行政行為又可分為可撤銷的行政行為，無效行政行為”。我國《行政訴訟法》第54條中也有關於撤銷和部分撤銷的規定。但沒有把行政決定撤銷和無效的原因區分開來。在法律中沒有明確規定哪些是可以撤銷的行政決定。
一般來講，行政撤銷的條件如下：
第一，行政決定合法要件缺損。合法的行政決定必須具備三個要件：主體合法、內容合法、程式合法。某種行政決定如果缺損其中一個或一個以上要件，該行政決定就是可撤銷的行政決定。
第二，行政決定不適當。所謂不適當，是指行政決定具有不合理、不公正、不符合現行政策、不合時宜，不合乎有關善良風俗習慣等情形。不適當的行政決定在很多情形下同時是不合法的行為，但在有些情況下，不適當的行政決定並不違法。 行政行為被撤銷以後會直接影響到相對人的權利義務，產生一定的法律後果。行政行為被撤銷之日起失去法律效力，撤銷的效力可一直追溯到行政行為作出之日；行政決定如果被撤銷，由此造成對方的實際損失應由行政主體予以賠償；如果行政決定的撤銷是因行政相對人的過錯，或行政主體與相對人的共同過錯所引起的，行政決定撤銷，行政主體透過相應行為已給予相對人的權益均要收回，行政相對人因行政行為撤銷而遭受到的損失，均由其本身負責；國家或社會公眾因已撤銷的行政決定所受到的損失，應由行政相對人依其過錯程度予以適當賠償，即行政機關主動依職權撤銷授益性行政行為應受到相應法律限制；行政主體或其工作人員對導致行政決定撤銷的本身過錯則應承擔內部行政法律責任；可撤銷具體行政行為，必須由有權機關根據法定程式作出撤銷決定，才能否定其法律效力。未依法撤銷前，對當事人具有約束力，行政相對人無權擅自否定其效力。 可撤銷行政決定與無效行政決定相比仍有明顯區別。首先兩者發生的原因不同。無效行政行為發生的原因是特別嚴重且明顯的瑕疵，而可撤消行政行為發生的原因是合法要件缺損或行政決定不適當，屬於一般的瑕疵。其次，兩者溯及效力不同。無效行政行為它自始至終不發生法律效力，因而在理論上不能作合法、有效的推定。而可撤消行政行為雖然通常使行為自始失去法律效力，但根據公益需要或行政相對人是否存在過錯等情況，撤消有可僅使行政行為自撤消之日起失效。
第三，兩者的確認主體不同。無效行政行為確認主體除了有權國家機關。予以確認以外，行政相對人及其他利害關係人也可自行判定並予以抵制(如《行政處罰法》第49條規定：“行政機關及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據，不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款”)。而可撤消行政行為的確認主體只能是有權的國家機關(複議機關和人民法院)，行政相對人自己無撤銷之權。第四，兩者的訴訟時效不同。如果相對人向法院提出確認無效的請求，不受訴訟時效的限制。“對無效的行政決定，相對人沒有必要在法定期間內申請確認無效；如果行政機關執行無效行政行為，相對人可隨時尋求救濟”。但撤銷不同，如果相對人向有權機關提出撤銷違法行政行為的請求，必須要在法定期限內提出，否則超過了規定的時限，喪失了訴訟權，就會導致該行為因有瑕疵本應無效卻變成事實上有效的結果。第五，兩者的對相對人的拘束力不同。引起可撤銷的原因是一般瑕疵，行政行為在被有權國家機關撤銷之前，已經發生了效力。行政相對人應受其拘束，在依法撤消該決定之前，行政相對人無權擅自否定其效力，相對人不履行行政決定應承擔法律責任。而引起無效的原因是嚴重瑕疵，行政決定在作出時無效，所以。相對人不受該決定拘束，不履行行政決定不承擔法律責任。