海洋傾廢管理的策略管理論文
海洋傾廢管理的策略管理論文
1概況
1.1海洋傾廢活動概況
東海區是全國海洋傾廢許可證發放數量最多的海區,海洋傾倒量以每年約2.8%的速度遞增,並在2010年達到自1999年以來傾倒量的最大值。東海區海洋傾倒量約佔全國傾倒總量的45%,是全國傾倒量最大的海區(表1)。東海區沿海各省市在海洋傾倒量上的差異較大,其中,上海市沿海傾倒量最大,浙江省次之,福建省較少,江蘇省最少(圖1)。自1999年以來東海海洋傾倒區的使用總數為54個。東海海洋傾倒區數量約佔全國的43%,是我國傾倒區分佈最為密集且使用程度最高的海域,因海區內各海域傾倒量不同,對傾倒區的需求也不盡相同,江蘇省2個,上海市14個,浙江省12個,福建省6個。
1.2海洋傾倒環境監測概況
多年來對東海區海洋環境狀況和海洋傾倒活動的監測結果顯示,東海海域多數傾倒區及周邊海域的環境狀況總體保持正常,水質、沉積物環境質量基本良好,所傾倒的廢棄物基本控制在預期的海域範圍內,鄰近海域底棲生物群落結構及底棲環境狀況未因傾倒活動而產生明顯變化,海洋傾倒區的基本功能得以繼續維持。但個別傾倒區由於傾倒不到位和傾倒區使用不合理導致區域性淤淺狀況加重;個別傾倒區底棲環境狀況異常,致使底棲生物種數、密度和數量明顯下降。但近年來,在海洋事業發展、海洋傾倒量增加的壓力下,東海區的海洋環境狀況正逐漸惡化。根據((2009年東海區海洋環境質量公報》的統計資料,東海區未達到清潔海域水質標準的面積為9.201km,東海區入海主要汙染物總量為1216.7萬t,嚴重汙染海域集中在長江口、杭州灣、舟山群島、樂清灣海域,主要超標汙染物為無機氮、活性磷酸鹽。港灣海水環境質量不容樂觀,58.3%的港灣海域屬於汙染海域,近岸海域超標汙染物還包括鉛和汞。雖然海域沉積物質量狀況總體良好,但個別海域的硫化物、汞、石油類等海洋沉積物質量仍遠遠超出標準。例如,江蘇連雲港的區域性海域受到石油類的汙染,浙江溫州的區域性海域受到銅的汙染,福建廈門區域性海域受到汞的汙染並且硫化物超標。
1.3海洋傾廢執法監督管理概況
為實現對傾倒區的有效監管,東海分局定期或不定期地派出“中國海監”船舶、飛機、車輛和執法人員對傾倒活動開展例行性巡航監視和監督檢查。自開展海洋傾廢監管以來,海監隊伍克服困難,查處了多宗違法傾廢案件,較好地維護了海洋傾倒秩序,保護了海洋環境。2002-2007年共檢查傾廢專案747個,檢查次數1562次,發現違法行為81起。2010年,加強對海洋傾倒活動監視和檢查力度,對38個傾倒區共開展170餘次監視,對傾倒工程開展了320餘次跟蹤監視和執法檢查。發現40餘起涉嫌違規傾倒行為,對其中24起案件依法進行了行政處罰。
1.4東海區海洋傾廢活動特點
從海區內海洋傾廢整體情況來看,東海區在海洋傾倒廢棄物許可證、海洋傾倒廢棄物數量、海洋傾廢區使用數量等方面呈逐年增長的趨勢,在全國有關海洋傾廢相應的統計資料中所佔比重最大,是全國海洋傾廢活動最為頻繁複雜的區域。從各海域具體傾倒情況來看,傾倒區的分佈明顯呈現集中的態勢。上海是東海沿岸中經濟最為發達、海洋活動最頻繁的地區,也是海洋傾廢各項具體指標所佔比例最大的海域。江蘇受近海地形限制,港口和海洋建設較少,傾倒量也最少。浙江海域的傾倒活動絕大多數發生在寧波海域,主要由於甬江航道維護所產生的疏浚物大規模傾倒。福建海域中由於廈門港航道建設工程的進行,海洋傾倒量近年來持續增長,多為基建工程疏浚物的傾倒。從上述對東海區海洋傾廢活動的分析可以看出,東海海洋傾廢活動與區域內的經濟發展程度密切相關。海區建設開發專案多的年份,海洋傾廢的各項參考系數會隨之增加;反之降低。因此,為有效保護海洋環境,東海區必須妥善處理好海洋經濟發展與海洋傾廢頻繁、海洋汙染加重的關係。
2存在的問題
2.1傾倒區位置選劃不科學,造成海域汙染由於在東海選劃各傾倒區時缺乏對傾倒區及附近海域自然條件和實際發展情況的全面考察和長遠考量,使得一些傾倒區逐漸表現出選劃位置不合理、不適宜傾倒的情況。江蘇海域受近海地形限制,從連雲港到啟東無一處傾倒區,僅有的幾個傾倒區集中於連雲港市近海,在連雲港贛榆附近海域已無富餘容量來滿足工程基建疏浚物處置的需求。隨著濱海港、射陽港、大豐港及洋口港的大規模開發使用,亟需處理所產生的疏浚物,而這些區域附近都沒有設定傾倒區。上海海域的吳淞口傾倒區北側已趨於飽和,無法及時稀釋和處理傾倒物,影響區域內海洋生物的生存環境。南側傾倒的廢棄物引起回淤,影響航道暢通。隨著長江口深水航道工程的發展,北槽延伸段、北港、南槽將成為下一步發展的重點,而這些區域附近的傾倒區容量有限。在浙江海域,甬江口群大型傾倒區地處碼頭、航道及錨地附近,對附近區域的淤積影響較大,對航行安全不利。舟山島南側存在3個小型傾倒區,密度較高,影響附近漁場的漁業養殖和捕撈。深泗金雞山附近、大洋山南部、甬江口與金塘島海域等都因工程建設需要有傾倒需求,但這些區域附近無傾倒區或傾倒容量有限,導致大量疏浚物無法妥善處理。福建海域的閩江口傾倒區、湄洲灣傾倒區、泉州灣傾倒區的傾倒物回淤已對深水航道、碼頭及大型船舶錨地建設產生嚴重影響,傾倒過程產生的懸浮顆粒對海洋生態和環境也有較大影響。三沙港區、三沙灣外、閩江口外及笠嶼海域、圍頭灣附近、古雷半島附近、詔安灣等區域傾倒區已無法滿足海洋工程建設或沿海開發的需求。
2.2傾倒區地域分佈不合理,影響傾倒需求一方面,傾倒區分佈不合理。主要表現在長江三角洲附近海域集中了海區內60%的傾倒區,而江蘇海域和福建海域內的傾倒區數量少,佈局分散。從上述圖1中對海區內各海域傾倒量的統計分析可知,上海海域的傾倒量最大,對傾倒區在數量、容量以及分佈位置上都有一定的要求。因此,上海海域的傾倒區分佈最為集中。江蘇和福建海域傾倒量較小,相應的傾倒區數量也少,分佈稀疏。傾倒區這種明顯集中的分佈情況與相應海域的經濟發展水平相適應,一定程度上適應了經濟較為發達的沿海省市的傾倒要求,但在各海域海洋開發戰略進一步實施、海洋發展需求不斷增加的今天,傾倒區的這種分佈方式反而成為沿海經濟發展的障礙。另一方面,傾倒區位置設定不合理。雖然東海海洋傾倒區的數量多,密度大,但受傾倒成本、航運費用等經濟因素影響,傾倒區主要集中於12海里以內的近海。鑑於東海區獨特的自然資源和區位優勢,近海多是捕撈、水產養殖等海洋活動的重要區域,尤其是長江人海口附近分佈著我國眾多的漁場,也還是大型港口和深水航道的所在地,在此區域傾倒廢棄物難免會破壞魚類產卵、索餌場和洄游通道,對海洋生物資源和生態環境造成嚴重影響,同時也由於有些傾倒區設定在航道附近,航道附近水流較緩,廢棄物的傾倒造成港口、航道與海灣淤積,影響航道使用和航運暢通與安全。
2.3違規傾倒現象嚴重,影響海洋發展正常秩序近年來,東海區違法、違規的海洋傾廢行為主要是無證傾倒、不按照許可證規定傾倒和不按照規定記錄傾倒。首先,由於東海海洋傾倒區分佈過於集中且數量有限,在進行傾倒作業時經常出現在某個區域集中傾倒和就近傾倒的情況,傾倒物過量和集中堆積也對傾倒區及周圍海域的海洋環境造成一定影響。其次,東海區大部分傾倒區使用已有20多年的歷史,傾倒的容量日趨飽和,但仍在使用中。如吳淞口北傾倒區是東海區內面積和容量都較大的傾倒區,但目前該傾倒區北部水域無傾倒容量,南部不適合大量地、高頻率地傾倒廢棄物,管理部門已多次在管理公報中建議封閉,但至今仍在使用。再次,東海的傾倒區大都是為處置疏浚物而選劃,隨著沿海城市房地產和管道鋪設專案的開工建設,產生大量地質材料需要進行海上傾倒,目前尚沒有適用於處理這些物質的傾倒區。最後,由於傾倒量過大,傾倒船隻滿載疏浚物和廢棄物在運載過程中易出現滿倉溢流的問題。這些不按規定、不科學、不合理的傾倒行為影響著東海區海洋傾廢管理的效果和海域的生態環境。
2.4海洋傾倒管理執行不力,影響管理成效中國海監東海總隊根據東海區實際海洋傾倒狀況開展專項執法檢查,進行行政處罰。船舶巡航是主要監督方式,依據船載傾廢儀器的記錄,實時監察執行傾倒任務的船隻是否按時、按規定在指定區域內完成傾倒作業。但這些執法儀器在生產、安裝及資料出具方面的法律效力不足,還未有統一的國家計量認證來進行管理。由於安裝成本及程式限制,使得這些執法裝置安裝不平衡、使用率低以及使用不徹底,難以對傾倒活動實施全面監視。在對違法、違規的海洋傾倒行為做出執法處罰時,東海區行政處罰的執行力度有所欠缺。就傾倒罰款金額收繳來看,所做出行政處罰決定中確定的罰款額度即決定罰款的數量與實際收繳的罰款金額之間總存在差距,海洋傾倒罰款無法按照處罰規定中的數額全額收繳。此外,東海區海洋傾廢執法監督中還存在一些問題影響著海洋傾廢有效、有序進行。如對個別傾倒區內的傾倒行為監督檢查薄弱,仍存在少數違法傾倒行為難以完全禁止;地方保護主義現象的存在,對個別區域內的違規傾倒行為放任自流;由於海域內監管的獨立進行使得獲取的海洋傾廢資訊數量少,手段渠道有限,執法裝備在數量和質量上都有待提高。
3管理對策
3.1加強對海洋傾廢的法制化管理
雖然我國在海洋傾廢管理方面陸續出臺了《海洋環境保護法》和《海洋傾廢管理條例》等法律法規以及《疏浚物海洋傾倒分類標準和評價程式》、《傾廢管理條例實施辦法》、《傾廢區管理暫行規定》等相關的配套管理制度,但隨著海洋傾廢的逐年增加和日趨複雜,原有的法律規定沒有對實際傾廢中的細節進行完善,使不法分子鑽了法律漏洞進行違規、違法傾倒。為加強對海洋傾廢的法制管理,東海分局可在取得國務院或國家海洋局的授權後,根據實際情況制定適用於本海區的區域性管理制度,以國家法律法規為依據,根據區域內傾倒的情況進行細化,進一步制定客觀詳細的管理規範和標準。東海分局所屬各海洋管區、海洋監察站和有關部門充分掌握這種詳細的管理法規條文,加強合作,密切配合,形成上下一致、集中統一的法制化管理局面,使海洋傾廢進入到有序、有度的良性迴圈的軌道上來。
3.2科學合理地規劃和設定海洋傾廢區
由於東海現有傾廢區在選劃和使用中存在過於集中和難以滿足現實需要的問題,因此,未來在規劃和設定海洋傾廢區時應以東海海域的特定環境為立足點,本著科學、合理、生態、安全的原則,運用數學原理建立數值模型,準確測算傾倒區最大傾倒容量及距陸域最佳距離的數值,選址在洋流流動湍急、海床落差大、距離陸域至少12海里以外的非封閉(包括非半封閉)海域,做到既要充分享用海洋空間資源的環境效益,又要科學合理地估算海洋的自淨能力和海洋空間容量。在具體進行傾倒區選劃時,東海分局應在選劃工作開始之前召開一次相關涉海部門,如漁業局、海事局等和擬使用海洋傾倒區的建設專案業主單位參加的傾倒區預選位置協商研討會。在充分聽取各部門意見後,由海洋主管部門在對海區進行調查研究的基礎上,參照選劃海洋傾倒區的具體標準,綜合考慮,初步確定出傾倒區的位置,再由具有傾倒區選劃論證資質的機構針對預選位置開展詳細的選劃論證工作。透過嚴格的工作程式,有效地提高傾倒區選劃論證工作的科學性和行政決策的正確性。經過相關調查以及專家組研討,最終將確定選擇的傾倒區報國務院或國家海洋局批准,使傾倒區選劃論證工作更加具有目的性和針對性,保證傾倒區選劃工作更加科學、合理、順利地開展。為充分發揮傾倒區的價值,合理進行使用,一方面,根據不同類別的傾廢區,考察原選劃依據是否充分、劃區是否合理、對海洋環境影響程度如何等情況,決定海洋傾倒區是保留使用、暫時使用或是暫時封閉和報廢4種情況。另一方面,由於東海區所選劃的海洋傾倒區面積較大,因此,可試將大傾倒區劃分為幾個小區,輪流進行傾倒。防止就近傾倒造成傾倒物不均勻分佈、區域性區域水深增高的現象,有效提高傾倒區空間資源的利用率。最後,明確海洋傾倒區的海域使用權歸屬,海域使用權是屬於傾倒區使用者還是屬於海洋行政主管部門,以此保障合法傾倒者的利益,避免傾倒發生海域使用糾紛。
3.3嚴格控制傾倒數量,修復傾倒區環境
江蘇沿海、長三角地區、海峽西岸國家戰略開發的實施,海洋開發活動和沿海工程建設增加,遠洋航運頻繁,使東海區海洋環境面臨的壓力日益顯現,突發和潛在的環境風險增加。由表1對東海海洋傾倒量的統計可知,東海區傾倒廢棄物的數量逐年增加,且在全國佔較大比重,隨著海洋開發與利用的持續不斷,需要傾倒的廢棄物數量必然會繼續增長。東海區海洋傾倒的這一現實使原本已遭受汙染、質量惡劣的海洋環境雪上加霜,區域環境壓力進一步加大。為此,各級政府要加快建立和完善“陸海統籌”的汙染防治體系,有效控制入海廢棄物總量,結合圍填海和人工島建設等開發專案,推進海洋廢棄物資源化利用,逐步減少向海洋傾倒的'數量,緩解東海海洋傾倒區的空間和環境壓力,保護區域海洋生態環境。同時,由於隨意、不規範的傾倒已對東海個別海洋傾倒區及其周邊海域生態環境造成破壞,大部分傾倒區已處於亞健康狀態,針對已被汙染的傾倒區,海洋傾廢主管部門和環保部門要加強對其生態環境的修復工作J,強化監督廢棄物傾倒人海的職責,及時將廢棄物傾倒後的環境監測結果通報環保部門,積極控制含氮、磷等有毒汙染物的廢棄物傾倒人海,加強海洋重金屬汙染防治,使其健康狀況得到明顯改善,減低海洋汙染程度。
3.4加強對海洋傾廢活動的執法監督管理
隨著近年來違法、違規傾倒案件的不斷增加,東海區沿海省市各級海洋主管部門及中國海監機構要緊緊圍繞國家總體海洋發展戰略和所承擔的海洋環保職責,加強對疏浚和傾倒行為的規範和管理,依法嚴格查處違法行為,提高應對海洋傾廢違法、違規行為的能力。在海洋傾廢巡航檢查方面,一方面,加大巡航檢查力度,增加執法船舶數量和巡查頻率,擴大巡查範圍,尤其加強夜間及節假日巡航執法。建立與海洋管理各部門有效銜接的應急管理體系,完善管理資源儲備,加強應急隊伍建設和演練,對集中傾倒的區域定期開展風險排查和評估,積極防控突發性違規傾倒事件。另一方面,適當開展專項整治聯合執法行動。聯合各海域當地執法管理支隊和部門,調配執法裝置和人員,集中對傾倒區分佈密集的區域進行監視和監管。聯合沿海各省市的海洋與漁業部門、港口管理部門以及海事部門進行綜合治理。在海洋傾廢執法設施及人員配備方面,一方面,首先要出臺強制性規定,要求東海海域內進行海洋傾廢活動的船舶必須安裝傾倒航行資料記錄儀,對現行的傾倒船開展全面普查,徹底實行強制安裝政策。其次要完善傾廢儀生產應用手續及行業技術標準和規範。由國家海洋行政主管部門頒發許可證,各海區選擇具有研製生產傾廢儀裝置經驗的技術單位來完成生產和安裝]。再次,地方海區應成立傾廢儀管理部門,負責海域內海洋傾廢船上傾廢裝置的日常使用和監督檢查,發揮其為執法處罰提供事實依據的作用。另一方面,加強對執法人員的全面培訓,使其掌握專業技術和方法,提高執法效率。此外,涉海法律、法規及相關制度和規定也是執法人員所必須掌握的,針對不同程度、不同方式的非法傾倒行為,能夠依據具體的規定,做出合理適當的行政處罰,並能夠按時按規定收繳處罰費,提高執法成效。
4結論
海洋傾廢作為人類利用海洋環境容量和遷移能力、處置廢棄物的一種活動,至今已有40多年的歷史,人類對海洋傾廢活動的法律規制日趨完善,傾廢管理亦日趨成熟與理性。但人類如何更有效地控制與管理海洋傾廢活動的研究一直沒有停止過。尤其是對城市集中、人口密集、經濟活動頻繁、傾廢活動程度高的海區,如何能將傾廢汙染降到最低的問題更為關注。東海是我國海洋經濟最為發達、海洋生產力最高的海域,但近年來沿岸的省市已深受無序、無度的海洋傾倒行為所產生的環境影響困擾,惡劣的海洋環境質量和其汙染的海洋生態系統反而制約了沿海經濟發展的步伐。因此,加強對海洋傾廢活動管理是海洋環境保護工作的基本任務和重要組成部分。針對目前東海區在海洋傾廢中存在的現實問題,為防止、控制和減少海洋傾倒廢棄物和其他物質對東海區海洋環境的汙染損害,從完善海洋傾廢的法制管理程式和規定、合理選劃和管理傾倒區到對傾倒區及周邊海域環境狀況的監測並加強對違法、違規傾倒行為的執法監督和處罰等方面進行貫徹落實是實現東海區海洋傾廢活動科學、有效的切實可行的措施。在海洋傾廢活動日益頻繁、海洋廢棄物傾倒量逐年增加的當下,仍需堅定不移地加以實施,從而達到保護海洋環境、資源,促進經濟發展的目標