高等教育資源分配的制度邏輯及反思論文
高等教育資源分配的制度邏輯及反思論文
新中國成立以來，伴隨經濟社會管理體制由計劃經濟向市場經濟轉軌，高等教育資源分配方式也隨之發生了深刻變化。從制度安排的視角看，我國高等教育資源分配方式經歷了從單位制到專案制的制度變遷。當前，專案制不僅是一種新的國家治理體制，也成為一種新型的高等教育資源分配機制。概而言之，作為計劃經濟體制下高等教育資源分配製度的單位制與作為市場經濟體制下高等教育資源分配製度的專案制，二者共同勾勒出了60餘年來高等教育資源分配的制度變遷圖，由此也框定了高等教育資源分配格局與高等教育系統整體發展態勢。
一、單位制與專案制：高等教育資源分配的兩種制度機制
縱覽新中國社會發展，單位制和專案制不僅是兩種國家治理制度模式，同時也是兩種主要的高等教育資源分配製度。單位制下的高等教育資源分配以計劃、指令等方式對高等教育進行宏觀建設，專案制下的高等教育資源分配以競爭為特點對高等教育進行微觀建設。在國家治理體制由單位制到專案制的變遷過程中，高等教育資源分配方式也發生了從以單位制為主向以專案製為主的制度轉換。專案制已成為當前高等教育資源分配的典型制度模式。
(一)單位制度下高等教育資源分配的表現及其特點
新中國成立後，計劃、控制是國家治理的典型手段，透過單位制模式或思維完成國家對社會的治理是計劃經濟體制下的制度特徵，並嵌入高等教育領域內。對於高等教育來說，單位制不僅是一種國家治理高等教育的制度安排，也是一種對高等教育資源分配的制度機制。單位制思維對高等教育資源的分配主要表現在新中國成立至改革開放後的一段時間內對高等教育的宏觀建設上，亦即重點大學與“211”“985”工程大學的建設。其分配與建設特點主要有兩個方面：第一，單位制下高等教育宏觀建設(以重點大學建設為代表)以計劃、指令等為方式。新中國成立後，國家治理高等教育的突出表現是根據國家意願在全國範圍內進行院系調整和重點建設。經過1951-1953年院系調整，為適應國家經濟、政治需要，國家開始在高等教育系統中確定重點高校。如1954年釋出的《關於重點高等學校和專家工作範圍的決議》確定了北京大學等6所院校為重點高校;而1959年釋出的《關於在高等學校中指定一批重點學校的決定》明確重點建設北京大學等16所高校;1963年，又增加浙江大學等4所學校為重點高校。單位制下高等教育宏觀建設(即重點建設)的形式，對20世紀90年代“211”“985”工程的確立產生了影響。雖然“211”“985”工程身處市場經濟體制時代，但其在很大程度上實現的是與先前重點建設結構的吻合。如有學者所論，新中國成立以來，我國優質高等教育資源的形成及分佈格局的變化是與重點大學制度的建立和完善同步的。重點大學制度的實行以及在重點大學制度創新基礎之上開展的“211工程”大學和“985工程”大學建設對新中國成立以來我國的優質高等教育資源分佈產生了重要影響。單位制下重點建設的高等教育宏觀安排是政府指令性、計劃性的設計，沒有經過申報、評審等競爭性環節，並影響了後續“211”“985”工程的確認。隨著單位制下重點大學建設以及“211”“985”工程的推進，高等教育宏觀結構由此框定。
第二，以單位為建設物件。單位是新中國成立後很長一段時期內國家治理社會所採取的一種特殊組織形式，是中國政治、經濟和社會體制的基礎。李猛等人認為，單位制確立了所有社會要素所依賴的路徑，國家的行政指令、組織的科層等級、資源的封閉控制乃至人們的生活方式等，都由單位制這種主導邏輯來決定。城市內居於再分配體制中心的技術性最差的事業單位、行政單位是最典型的“單位”。對於高等教育來說，“單位”的確切內涵是指國家對高等教育進行重點建設時，以高校“單位”整體為建設物件，採用一種非競爭性、指令性、封閉性方式，選擇一批高校進行重點建設。單位的身份歸屬是高等學校在高等教育場域內地位高低的表徵。在單位制格局下，高等學校的外在制度環境成為高校組織資源的主要或近乎唯一供給者，從而使得外在制度資源的輸入成為高校組織生存的關鍵因素。高等學校內部任何一個區域性(如學科)想要得到發展必須以單位為依託來獲取資源。由於是以單位為整體進行“三六九等”的建設，因此高等教育系統形成了典型的金字塔結構，由政府直接控制和維護，在絕大多數情況下，政府嚴格維護這個系統並使之穩定不變。
(二)專案制度下高等教育資源分配的表現及其特點
20世紀80年代以來，市場要素逐漸獲得了體制性認可。隨著市場體制的逐步確立，國家治理體制也漸次發生了變化，專案制式的國家治理體制逐漸確立在高等教育領域。自20世紀80年代以來，隨著科研、人才、教學、學科等各個專案的試點、完善與強化，高等教育治理的專案制模式得以構建。如果說單位制下高等教育資源分配主要表現在以單位為形式對高等教育的宏觀建設上，那麼專案制下高等教育資源分配則表現在對高等教育的微觀建設(對高等教育科研、教學等各個方面進行幾乎是無微不至的建設)上。其分配與建設特點體現為：
第一，競爭性思維。專案制對高等教育的最大貢獻可以概括為打破僵化的單位制思維，透過激勵、競爭等市場元素來重塑高等教育治理格局。在專案制框架下，任何一種專案的實施並非以指令的方式進行資源的配置，而是以一種“強激勵”的力量引導高等學校、科研單位、企業主體、金融機構等組織圍繞政府提供的優質資源展開激烈的爭奪。無論是單位還是個人都可以與不同類別的專案展開自由的互動，經過自由申報、績效評價等競爭性方式“參賽”。在競爭性制度下，高等學校內部相關制度開始發生變革。以“長江學者獎勵計劃”這一人才專案為例，在其所規定的“按需設崗、公開招聘、競爭上崗、合同管理”和“以崗定薪、優勞優酬”的制度框架下，高校開始打破舊的思想、觀念等束縛，透過設定關鍵崗位、校院兩級管理體制改革，構建適應不同層次、不同型別人才激勵方式。
第二，以具體專案為建設物件。每一個專案都以某一具體問題為指向而非以單位整體進行資源配置與建設，例如科學研究專案、人才專案、教學專案等。任何一類旨在促進科學、技術發展的專案，都有一個特定的關注點、目標指向與政府傾向，既有單一學科領域或專案的建設，也包括多元的學科、專案或平臺的設定。這種資源配置方式發生了顯著的變化：對於高校內部組織或成員來說，他們想獲得資源或經費支援，都可以透過專案申報的形式進行，而不再是由學校這個單位對資源進行控制與分配。它所反映出來的制度變遷是由單位制時代的總體性治理向專案制時代分散性、區域性性治理的轉變，即從“整體-區域性”到“區域性-整體”的邏輯變遷，試圖對高等教育的各個方面以專案的形式展開“各個擊破”式的分散性建設，進而實現高等教育的宏觀意圖與整體目標。
二、制度互動：
高等教育資源分配的制度邏輯從執行實踐看，兩種高等教育資源分配的制度安排並非獨自發生作用，而是在整個高等教育系統發展過程中形成了制度互動的關係模式。單位制度下的高等教育資源分配格局成為後續高等教育資源分配中的先賦性因素，決定了專案制度下的高等教育資源分配狀態;專案制度下的高等教育資源分配實現的是與單位制下的高等教育整體格局的對接。
(一)單位制對高等教育資源的“初次分配”與高等教育整體的“初次分割”決定了專案制度下高等教育資源分配格局單位制下的計劃、指令是很長一段時期內國家治理高等教育的手段與態度。新中國成立後，透過院系調整等指令性手段，國家對一批高校進行重點建設，開始了高等教育地位等級結構的初步調整。高等學校的“單位”屬性、等級差別對後續高等教育宏觀架構產生了“路徑依賴”的效應，隨著20世紀90年代“211”“985”工程對高等教育宏觀建設的推進，高等學校的身份歸屬由此框定，構造了所謂“好大學”與“差大學”的高等教育區隔結構與系統。從歷史發展來看，我們可以把國家對高等學校單位身份等高等教育宏觀建設的安排看成是國家對高等教育資源的“初次分配”。
“初次分配”的完成也標誌著國家實現了對高等教育整體的“初次分割”，即高等學校被割分為“重點”與“非重點”(如前的“好大學”與“差大學”)的身份差異。在這種非競爭性的高等教育資源配給中，高等教育的初次“中心—邊緣”格局由此確立並對後續制度安排產生“被依賴”的效應，從而嵌入於現行各類高等教育專案及其資源競爭中。
“好大學”的“初次中心化”與“差大學”的“初次邊緣化”開始產生，且這種結構表現出強大的剛性，不僅體現在所謂“中心—邊緣”格局的初步確立，更體現在高等教育地位的傳遞效應上。在傳遞效應觀照下，各種專案競爭結局實現了與初始格局的融合。從高等教育發展實踐來看，這種格局的確立基本上也決定了後續高等教育的發展樣態與獲利狀態，高等教育專案資源競爭分佈與高等教育整體的“再次分割”似乎都變得“順理成章”與具有“可預見性”。
(二)專案制對高等教育資源的“再次分配”與高等教育整體的“再次分割”接續了單位制度下的高等教育格局如果說非競爭性大學身份屬性的劃定是國家對高等教育資源的“初次分配”，那麼競爭性高等教育專案以“再次分配”的形式實現了國家對高等教育資源的新一輪配置。由各種高等教育專案製造出來的制度性資源(如“人才專案”配置的“專案人才”作為高等教育領域中的新型優質資源)成為我們這個時代爭相競逐的物件，並經此構建了大學校園中的一片“繁忙”景象與“材子”“材女”的“鬧劇”，在高等教育專案供給結構約束下，大學與大學之間、教師與教師之間圍繞中央各部門、省市政府配置的專案開始了新一輪的資源競爭與角逐。
第一，競爭面向全體但競爭的初始稟賦不同。對競爭元素的吸納激發了高等教育發展的新動力。“專案制”憑藉“競爭”等所謂制度優勢塑造了強大的制度抱負，開始為高等教育作出自己的貢獻，並形塑著高等教育的競爭及其治理模式。任何單位或個人要獲得專案，必須參與專案競爭。各高等學校都可以申請競爭不同類別的專案，申請自願，獲批形式公平，競爭在程式上實現了平等和自由。不過，這一看似公平的競爭往往因承受太多來自先賦結構性因素的支配從而決定了競爭中行動者所佔據的位置。單位制下高等教育資源的“初次分配”，對高等教育整體進行分割，從而決定了後續制度安排中不同位置參與者的獲利程度與格局。“985”“211”高校及其他各類高校的分割結構以及由此產生的制度慣性賦予行動者不同的競爭位置與角色，基本上預見了專案競爭的終極分配狀態，從而影響了高等教育的整體發展態勢。
第二，“再度中心化”與“再度邊緣化”的“馬太效應”：一個“意料之中”的結局。經濟領域的相關研究證明，計劃經濟時期形成的行業、工作單位等集團類別，在市場經濟時代得以延續，各種類別集團透過系列策略謀取集團利益，成為改革以來收入分化的主因之一。而“先富帶動後富”戰略在初次分配中確實使一部分人“先富”起來，然而再次分配卻沒能帶動“後富”。隨著“先富帶動後富”戰略的失靈，“富者越富，貧者越貧”的“馬太效應”已成實然。與經濟領域相比較，高等教育領域中的“馬太效應”有過之而無不及。在科技、教育等資源分配中，亦出現顯著的集中化現象。似乎科技界的“馬太效應”現象比社會上其他領域更為嚴重。在“985”“211”初始分割格局約束下，大學競爭的“確定論”對“機率論”的替代使圍繞專案引發的競爭及其結局這一機率性事件演變成高度確定性事件。
看似無意的優質資源公正配置卻導致了對“好大學”的隱形偏愛與指向。面向全體高校的`專案供給在提供所謂形式上公平自由競爭的條件下實質上實現的卻是“好大學”對“好資源”的排他性佔有與競爭。“好大學”藉助於政府，透過政府機構運用公共權力實現了本質上的對高等教育市場競爭的限制或排斥。這種權力既非政治強制性也非經濟強制性來選擇高等教育競爭中的參與者，從而設計了高等教育市場競爭結構，排除競爭對手並保持對市場的排他性獨佔，即造成了一種“制度障礙型的邊緣化”競爭形態。由於這種邊緣化不是在合理的抑或是在受控的高等教育競爭中發生的，所以我們也可將其稱為“非競爭型的邊緣化”。其特點是：從一開始就將一部分成員排斥在外。當國家選擇部分高校進行重點建設時，基本上隱含了國家對“211”“985”大學在師資、裝置等資源佔有上的優先選擇權與特別偏愛，從而造成不同高校之間的一種不平等競爭起點。
如果說，指令和計劃、以單位為建設物件的單位制模式是對高等教育資源的“初次分配”與對高等教育整體的“初次分割”，那麼，專案對高等教育資源的“再次分配”成就了國家對高等教育整體的“再次分割”。在專案的“再次分配”格局中，“好大學”與“差大學”之間進行重複博弈的可能性趨近於“無窮小”的狀態，高等教育“再度中心化”與“再度邊緣化”的發展趨向不可避免。在專案制與單位制互動配合所形成的累積疊加效應下，經過多重分割，高等教育“多次中心化”與“多次邊緣化”所形成的“馬太效應”無限放大。因此，在面向國有性優質資源的競爭中，一切都變成了“未卜先知”。可預見的高等教育結構固化出現的必然性大於偶然性。
三、高等教育資源分配製度的省思
考察高等教育資源分配的制度史，其“初次分配”與“再次分配”過程遵循的是一條與經濟學上“初次分配”與“再次分配”過程反向的進路，即“先政府，後市場”(高等教育領域)與“先市場，後政府”(經濟領域)的對比。當前，專案制已成為一種新的國家治理體制，亦是高等教育資源分配的主要制度機制，對此制度安排下高等教育資源的分配成為我們反思的著眼點。作為市場經濟體制下的制度安排，專案制的設立承載了國家對於高等教育的宏大理想與美好想象，設計著高等教育市場及其運作規則。雖然專案制的治理方式重構了大學激勵與競爭結構，然而，如果一切都有穩定的預期，那麼競爭只能有名無實了。當確定性增加、不確定性減少時，競爭市場變成了一個可控的市場，原本是一種機率論的事件卻演變成了一種確定性事件。在確定性條件下，高校之間“可重複博弈的可能性降低”，高等教育資源競爭也就成為一場“映象”與“虛構”，高等教育競爭市場走向失靈毫無懸念。正如哈耶克所言，無論在什麼地方，競爭之具有合理性，都是因為我們不能事先知道決定著競爭行為的那些事實。在體育運動或考試中，就像政府合同或詩歌獎金的頒發一樣，如果我們事先就知道誰是最優者，再安排競爭便是毫無意義的。
也許，專案制從一開始刻畫的就是不同高校層級間職能和資源的匹配關係，遵循的可能完全是一種等級制思維，其所隱含的邏輯是政府對特定群體、組織的偏向。這種制度安排下的高等教育資源分配不過是集權體制下的政府委任制，政府有選擇性地將專案委託給特定的高校群體(“211”“985”大學)，實現資源等級與地位等級的匹配，進而有效完成政府的戰略發展目標。在此背景之下，高等教育競爭從起始之時就蘊含了一個不平等的初始稟賦或者說處於一個有選擇的競爭狀態中。“本質上，市場力量就是中央管理機構界定的那些力量，它們與高等教育聯絡的方式也是由中央管理機關決定的。這是不僅限於法國的悖論。……‘市場力量’不是一個絕對的術語。它的意義的獲得和作用的顯著發揮取決於它運用於其中的政治的、思想的、歷史的和技術的背景。”
在“好大學”與“差大學”的“差序格局”約束下，“好大學”遵循“好”的制度慣性，“差大學”遵循“差”的制度慣性，這似乎成為一個不可逆轉的定理。在單位制賦予的先賦性結構因素影響下，“差大學”在專案競爭中獲勝的機率降低，專案資源競爭及其結果無非演繹了一場對單位制結構下地位的複製與鞏固。圍繞“身份權利競爭之結果無助於技術進步或資源配置效率之提高，而是在社會成員之間形成身份權利的不平等配置”。因此，當政府再次提供系列專案時，競爭的結果就盡在“意料之中”。多種優質專案競爭的互動累積，只能使“差大學”多次被邊緣化，最終實現的是地位等級與資源等級的匹配與耦合。任何一種補償專案(如“好大學”對“差大學”的對口支援)的所謂“先富帶動後富”戰略似乎於事無補，走向失靈的可能性大為增加。
在這種體制下，所有名義上的競爭只不過是一場扭曲的激勵與低效的競爭。政府生產的制度資源結構偏向造就了穩固的激勵結構，即形成了幾乎只針對“好大學”的激勵。整個專案競爭過程不得不讓我們懷疑：政府雄心勃勃的專案設計是否僅僅代表某一特殊利益集團(“好大學”)的利益而被特殊利益集團俘虜?實質上，等級分層而不是分類占主導地位的高等教育結構使弱勢高校(“差大學”)無法進入競爭場域，競爭的範圍鎖定在“好大學”之間。因先賦因素決定了競爭的狀態，自致因素又無法改變競爭的格局，“差大學”只能承受隱形的地位結構固化過程。專案制度下高等教育競爭市場的不完全性使“差大學”無法真正參與進來，專案制下的高等教育競爭無法成為“差大學”實現逆襲的制度依靠，無法在根本上觸動原有高等教育的地位結構，扭轉在高等教育整體發展中的頹勢。專案制度下高等教育資源競爭的實質是演繹了一場“確定論替代機率論、重複博弈可能性幾近為零”的競爭形態，其結果只不過是完成了對高等教育的地位傳遞與再製。