社群管理體制改革創新論文
社群管理體制改革創新論文
在市場化、工業化、資訊化和全球化的背景下，作為城市社群管理體制重要一環的街道辦事處面臨著許多現實的困難，難以滿足現在社會快速轉型的節奏，如何適應時代發展，對街道體制進行改革，創新社群管理體制值得我們思考。近年來，安徽省以理順區、街道和社群關係為核心，同時理順政黨、政府和社會關係與政治領導、行政管理和社群自治關係，進行了社群管理體制改革創新試點工作，形成了撤銷街道模式、再造街道模式和不設街道模式等多種社群體制改革模式，值得我們總結和思考。
一、撤銷街道模式
撤銷街道模式是以銅陵市銅官山區和獅子山區、蚌埠市禹會區和淮上區、六安市裕安區等基層政權建設模式為代表。其主要做法是直接撤銷街道、重構大社群，調整區直部門和社群職能，完善區直部門與新社群工作對接機制，[1]實行區直接管理服務社群，實現一級政府兩級管理。
（一）撤銷街道模式取得的成效
撤銷街道模式有效的擯棄了原有街道“二傳手”的弊端，實行區直接管理服務社群，真正壓縮了管理層級，較好理順了區和社群之間的關係以及行政管理和社群自治的關係，有利於服務性政府建設和社群自治的推進。具體而言，這種模式取得了以下幾方面的成效。
1.行政管理層級縮減，辦事效率顯著提升撤銷街道，建立大社群體制之後，將原來的“區—街道—社群”三級管理體制變為現在的“區—社群”兩級管理體制，變垂直化管理為扁平化管理，實現了區和社群的直接互動，降低了管理過程中的資訊失真情況，使社會管理和公共服務更加貼近居民。
2.資源配置進一步向社群積聚，社群服務能力得到加強撤銷街道後，資源直接向社群傾斜。以銅陵市銅官山區為例，改革前，銅官山區每個小社群工作經費只有3萬元左右，改革後每個社群工作經費在30-60萬之間不等，社群的辦公經費明顯增加。改革前社群居民文化用房總面積為6267平方米，改革後達到10052平方米，比改革前增加了57.9%。改革前，幹部浮在上面，為居民服務的少，但改革之後，幹部開始向社群流動，真正的開始為民服務。改革前，社群工作者素質不高，能力不足，改革後，社群工作者隊伍得到精簡，社群工作者服務意識、責任意識和素質得到顯著提高，同時區直部門和街道辦事處的優秀人才也被充實到社群工作者隊伍當中，大大提升了社群工作者的辦事能力。在對銅官山區陽光社群進行調研時，該社群某領導說道，改革之前，三個小社群的工作經費加在一起，最多也只有12萬，改革之後，陽光社群光辦公經費就有58萬，加上其他的經費大概有120萬左右。同時建立大社群後，原來小社群的工作場所都變成了居民活動中心，居民的活動場地更多了，社群工作者的辦公場所也更好了。
3.拓寬居民參與渠道，強化居民自治功能改革後，透過直接差額選舉社群居委會成員，提升了居民關注社群事務的積極性，同時居委會為民服務的意識也得到加強，改進了自己的工作方式和服務質量。此外，社群社會組織的建立和各類社群活動的蓬勃開展，擴大了居民參與的範圍，拓展了居民參與自治的空間。在這次調研中發現居民參與社群事務的積極性很高，他們越來越把社群當成自己的家來看待，成立了一系列社群志願者組織，像金口嶺社群的“夕陽紅”衛生服務保健隊、義務巡邏隊、網咖監督隊。同時文體類和慈善類社會組織在社群蓬勃發展。
（二）撤銷街道模式存在的問題
1.區和社群之間的關係仍然存在不順之處調研發現，雖然政策設計上較好的理順了區和社群之間的關係，但是現實中有些制度根本沒有辦法落實。例如，合理界定區直部門和社群職能，將街道的經濟發展、城管執法等主體職能收歸區相關職能部門制度以及社群事務“准入制度”，現實中就沒有很好落實。區仍然把相關任務下放到社群中去，社群無法拒絕上級相關職能部門交辦的任務，這樣就導致社群的事務更多、人更累了，許多社群職能範圍外的事項都交辦至社群，使社群疲於應付，社群行政化和社群負擔重問題仍然有待破解。
2.政黨、政府和社會之間關係不順這種模式的社群治理結構是以社群黨工委為核心，社群居委會、社群公共服務中心、各類社會組織為支撐的社群新型治理架構。[3]由於在大多數社群，黨工委書記、公共服務中心主任和居委會主任由一人擔任，如果黨工委書記政治素養較好、原則性較強，黨就能更好的融入和整合社會，這樣既能發揮黨行政化的執行功能又能發揮黨社會化的服務功能；如果黨工委書記政治素養不夠，在壓力型體制沒有根本改變的情況下，他就會強化黨行政化的執行功能而忽視發揮黨社會化的服務功能，強化社群選舉形式化和居民被參與化，進一步加劇黨政不分和政黨行政化，從而進一步強化社群黨組織結構僵化和功能失調問題。
二、再造街道模式
再造街道模式以馬鞍山市雨山區與花山區、合肥市廬陽區和蕪湖市鏡湖區的基層政權建設模式為代表。其主要做法不同於直接撤銷街道，實行區直接管理服務社群的基層政權建設模式，而是對原有的街道予以保留或把街道“翻牌”為公共服務中心，但對街道和社群所轄範圍進行調整，職能和運作流程實行再造，繼續實行區、街道（公共服務中心）和社群一級政府三層管理。下面以蕪湖市鏡湖區為例進行分析。
（一）再造街道模式取得的成效
1.社群組織體系基本完善，社群管理模式基本形成實現了社群居委會在轄區範圍內的全覆蓋，形成了社群黨組織、社群居委會、社群服務組織三位一體的社群管理組織管理體系。隨著街道辦事處的撤銷和公共服務中心的設立，初步實現了減少管理層級，推行資訊化、網格化、扁平化管理服務體系，邁出了社群管理體制改革創新的新步伐。
2.社群大黨建格局逐步形成社群黨組織的領導核心地位進一步加強，城市基層區域化黨建格局基本形成。轄區單位黨組織也越來越多的參與到社群黨建工作中，實現了黨的組織和黨的工作在社群的“雙覆蓋”，做到資源共享，事務共辦，黨群互動和文明共建。3.政府效能建設有所提高透過對區直部門、街道和社群居委會承擔的面向社群群眾的行政服務事項認真梳理後，將其全部納入公共服務中心，進一步最佳化辦事流程，實行“一窗受理，一站辦結”，提高了政府部門辦事效能。
（二）再造街道模式存在的問題
1.社群管理職能仍然不清這種模式下，原有條塊分割的城市基層管理體制所導致的“政出多門”、“多頭管理”，重視經濟建設忽視社會建設的情況並沒有實質性改變，導致社群管理職能仍然不清。
2.社群居委會工作負擔還是較重鏡湖區社群管理體制改革後，透過試點社群服務標準化，實施社群工作準入制，相對減輕了社群居委會行政事務。但是，該區是蕪湖市唯一一個試點區，下改上不改，市級考核管理指標體系未能考慮該區社群管理體制改革試點的特點,市直部門考核指標體系沒有改變，一些工作的壓力還是由社群承受，社群居委會工作負擔還是較重。
3.扁平化的社群管理模式很難實現這種模式下，一方面，無論是區直部門還是社群，對公共服務中心（原街道）都有根深蒂固的依賴性；另一方面，十個公共服務中心的輻射範圍與原街道的管轄範圍沒有多大變化，公共服務中心黨工委對社群的黨建統攬、指導，已擴大為行政上的指揮與指導。由此導致公共服務中心（原街道）作為中間層級依然客觀存在，扁平化的社群管理模式很難實現。
三、不設街道模式
隨著安徽城市化的不斷推進，一些城市逐漸向外圍拓展，出現了大面積的新建城區（這些新建城區部分隸屬於功能性經濟開發區，部分隸屬於傳統的行政轄區）。上述撤銷街道模式和再造街道模式主要在老城區實施，不設街道模式主要在那些新建城區實施。不設街道顧名思義就是在這些新建城區不再設立街道這一政府派出機構，直接建立新的大社群，實行區直接管理服務大社群的基層政權模式，這種模式以合肥市包河區濱湖世紀社群為代表。
（一）不設街道模式取得的成效
第一，不設街道模式一方面吸取了老城區撤銷街道模式的優點，實現了區直接管理服務社群的一級政府二級管理，縮減了城市管理層級和管理成本，提高了管理效率。第二，不設街道模式吸取了再造街道模式的優點，建立較大的社群服務中心，有利於應對新建城區特有的社群稟賦，集中供給居民服務需求、節省併科學合理使用公共資源。第三，不設街道模式設立社群黨委，不同於撤銷街道模式下的社群黨工委，這樣更有利於社群黨內民主的開展，更有利於加強黨的社會服務功能和服務型黨組織建設，更有利於整合較多的社會資源。第四，不設街道模式在大社群下分設居民委員會，推行“居政分離、居民自治”，居民委員會不承擔行政事務，而是透過政府購買服務的方式，協助社群服務中心開展工作，並承接社群公益性服務，這樣更有利於讓居委會迴歸自治屬性，開展較大的自治活動。
（二）不設街道模式存在的問題
第一，不設街道模式在一個社群中設立多個居民委員會即“一社多居”，和國家相關政策所倡導的“一居一社”不同，其在運作中如何和國家的相關政策進行有效銜接，如何贏得相關部門的認同支援是一個有待進一步解決的問題。第二，這種模式下區、大社群和小社群的層級關係，和再造街道模式下的區、街道（公共服務中心）和社群關係存在類似的問題，即文字上清晰的職能界定可能在實踐中無法落實，導致區、大社群和小社群之間關係的混亂。第三，小社群中居民委員會由於擁有的資源有限，可能無法有效監督社群服務中心和開展社群自治服務，導致居委會邊緣化的問題。
四、安徽省社群管理體制改革的啟示
筆者認為，評價社群管理體制改革是否有效的重要標誌是看這種管理體制是否能夠理順區、街道和社群，政黨、政府和社會，政治領導、行政管理和社群自治這三個關係（尤其是區、街道和社群之間的權力關係），並且要看看黨和群眾、政府與居民之間的關係是否更加密切、社群居民自治是否得到強化、社群服務是否更加完善、老百姓是否更加滿意。相對於再造街道模式和不設街道模式，撤銷街道模式更有利於上述關係的理順和目標的實現。
（一）從管理層級上而言，撤銷街道模式真正最佳化縮減了行政管理層級，進一步優化了區和社群之間的權力關係
筆者在調研中發現，再造街道模式在政策中設計的'區、街道（公共服務中心）和社群之間職能的明晰劃分，在實踐運作中根本沒有辦法落實。由此導致，街道或公共服務中心仍然是一個“二傳手”的角色，由於這個“二傳手”的法定職能減少而實際職能難以減少，從而導致區、街道（公共服務中心）和社群之間的推諉扯皮，其關係更加混亂。雖然，撤銷街道模式也存在區和社群之間關係不順之處，但是這種模式卻是實實在在摒棄了街道這個“二傳手”，精簡了管理層級、提高了管理服務效率並降低了管理服務成本。撤銷街道模式相較於再造街道模式，其社群負擔確實較輕、社群行政化確實較弱。當區相關職能部門無法像以前那樣把行政任務下推到社群，而自己又難以完成時，這樣就倒逼區級權力機構最佳化管理流程、進行大部制改革和服務性政府建設，大力加強社會組織建設和政府購買社會組織服務力度，大力對社群進行賦權賦能，從而推進社群自治和服務性政府建設。在銅陵銅官山區，我們可以看到其社群社會組織的發展勢頭非常猛，政府購買社會組織服務的力度也前所未有的增大。
（二）從管理主體上和管理功能上而言，撤銷街道模式也明顯優於再造街道模式
撤銷街道模式中，沒有街道或公共服務中心的“腸梗阻”，大量的資源都下沉到社群。就下撥社群經費來說，大社群一般有30到60萬元，而小社群一般只有10到20萬。由於大社群比再造街道模式中的小社群擁有更多的公共資源和公共空間，因此，就更有利於開展更多的公共集體活動，從而更有利於社群居民公共公民意識、公民社會組織和公民行動能力的培育，更有利於推動社群自治。這樣就有利於最佳化政府和社群之間的關係。另外，由於撤銷街道模式中的社群黨工委和社群居民之間的關係更加接近，黨更加融入到社群之中，居民的需要和要求能夠更快的反應到黨工委裡去，黨工委所受到的社會壓力更加直接和迫切，這樣就會倒逼基層黨組織進行功能轉型，由行政功能過強、社會功能過弱的黨轉型為社會功能強而行政功能優的黨，從而有利於服務性黨組織建設，有利於密切黨群關係。
（三）撤銷街道模式的有序良性執行表明不願意撤銷街道而實行再造街道模式的兩個擔心也是不必要的
調研中，我們瞭解到一些地市之所以不願意撤銷街道主要有兩個擔心。一是，擔心基層工作人員的分流和人員穩定問題，他們怕那些與撤銷街道利益相關的基層工作人員鬧事，怕他們抵制改革，影響基層政權有序運作。二是，擔心撤銷了街道，行政權力縮減後，區和社群控制不了社會的不穩定因素，從而導致維穩出現問題，社會失序和社會矛盾加大。銅陵和蚌埠等市區撤銷街道後，他們的人員得到了有序分流、也很穩定。社會不但沒有失序，而且更加穩定，社會活力也增強了。由此表明，那些擔心是沒有必要的。
五、結束語
安徽省進行的社群管理體制創新探索表明，在老城區撤銷街道模式可以成為下一步中國城市基層政權建設的可行模式，其存在的問題也更容易解決。而各種形式的再造街道模式，可能徒增更多的混亂，其存在的問題可能很難解決。但是，我們必須明確，撤銷街道僅僅是第一步，下一步必須對市甚至省級政府進行實實在在的大部制改革，省、市適當下沉權力於區，真正最佳化省、市和區之間的權力關係，最佳化行政管理流程。另外，由於在新建城區合肥市包河區所探索的不設街道模式剛剛執行兩年的時間，具體成效尚有待觀察研究，但是就其現在所取得的成效而言，其可以成為一個在新建城區社群管理體制改革的較好選項。