關於安徽省長江流域洪水災害特點問題及對策建議論文

　　1 年安徽省長江流域暴雨洪水災害主要特點

　　安徽省年汛期發生了多次強降雨過程，暴雨強度大、江湖水位高、災害損失嚴重。

　　1.1 暴雨特徵

　　(1)強降水時間長，總量大。安徽全省年5月1日至7月20日平均面雨量733 mm，較常年偏多6成，比1998年偏多4成,累計過程最大點雨量休寧田裡站1 544 mm。梅雨期(6 月 18 日至 7 月 5 日，降雨持續時間 18 d)安徽省長江流域平均降雨量551 mm，其中累積過程最大點雨量南陵縣水龍山站 1 314 mm。(2)降雨強度大，時空分佈不利。6月18日以來，安徽省長江流域最大1 d、3 d、7 d、15 d面平均雨量分別為 89 mm、243 mm、363mm、507mm，其中最大3d降雨量列歷史第1位，大於 1969 年(205.8 mm)，重現期超 50 年。最大 7 d 降雨量列歷史第1 位，重現期接近50年。最大15 d降雨量僅次於1969年列歷史第2位，重現期接近50年。降雨的空間分佈情況惡劣。

　　1.2 洪水特徵

　　(1)沿江河湖底水高。受長江上游來水影響，4月以來，長江干流安徽段水位一直偏高，大通站水位高於常年1.21～3.34 m;安慶站水位高於常年2.79～5.13 m。沿江水位普遍高於沿江湖泊水位，導致沿江湖泊幾乎無法自流外排，難以騰出庫容調蓄洪水。(2)區間來水大、洪水漲勢猛。截至7月5日，長江干流安徽段入省控制站匯口站至大通站水位總體低於1998年、1999年，較1998年最高水位低0.80～1.50 m，較1999年最高水位低0.30～0.90 m。受安徽段河流洪水影響，出省控制站馬鞍山站7月5日15時最高水位 11.16 m，與1999年最高水位持平。馬鞍山站高水位主要受安徽省區間降雨匯流影響，水位與1998年、1999年最高水位相當。(3)超歷史超保證水位河湖多。水陽江、西河、永安河、牛屯河、姑溪河、派河等34條河流先後發生超警戒水位洪水，其中水陽江、裕溪河等17條河流發生超保證水位洪水，漳河、西河、永安河等13條河流發生超歷史水位洪水。沿江湖泊全部超保證水位(安全水位)以上，其中白蕩湖、楓沙湖、菜子湖、升金湖超歷史最高水位，巢湖接近歷史最高水位。總體上，沿江河流最大 1 d、3 d、7 d、15 d洪量與歷史典型年對比，“三江”流域、巢湖流域、二郎河、黃湓河、堯渡河等年的洪量總體大於 1998 年和1999年，僅次於1954年。

　　1.3 洪災特點

　　(1)高水位時間長，重要堤防無大險，河湖圩堤防險情多。據安徽省防辦統計，6月18日以來，長江干流及重要支流、湖泊超警戒水位均在20 d以上。長江干堤、城市防洪堤等重要堤防無較大以上險情發生，但受長時間、高水位浸泡，河湖堤防險情頻發，累計出現險情1 831處，潰破千畝圩口 129個，淹沒耕地 47.43 萬畝，其中萬畝以上圩口 12個。129個千畝以上破圩中，125個為漫破(其中有4個主動蓄水保堤)，潰破的只有4個;另有38座小型水庫出險，但均得到了及時有效的控制。(2)長江沿岸湖泊周邊圩區受災嚴重。受長江干流高水位頂託，沿江湖泊洪水大多難以自排。因大部分湖泊抽排能力弱，湖泊水位居高不下，沿湖堤防險象環生，沿湖圩口漫破、潰破多。(3)中小河流尤其是沿江通江一級支流受災偏重。中小河流總體防洪標準低，通江一級支流下受長江高洪水位頂託，上承二、三級支流彙集的洪水，多種因素疊加造成一些圩垸堤防漫破、潰破，損失嚴重。(4)受災面積大、轉移人員多、損失重。據安徽省防辦統計，入梅以來強降雨導致全省宣城、六安、安慶等11市73縣(市、區)不同程度受災，受災人口1 275萬人，轉移人口117.47萬人，農作物受災面積 1674.36萬畝，倒塌房屋5.08萬間，水利設施損毀7.2萬處，損失中絕大部分來自長江流域。

　　2 年安徽省洪災凸顯的問題與難點

　　在年的防汛抗洪搶險救災工作中，安徽省在組織領導、工程排程、監測預警、轉移安置和災後恢復等諸多方面都採取了行之有效的系列舉措，取得了顯著成效，同時也暴露出問題和防洪難點。

　　2.1 經濟社會發展變化巨大，現有防洪工作與新形勢不太適應

　　1998年大水之後，安徽省經濟社會特徵發生了顯著變化，對防洪形勢產生較大影響。

　　(1)防汛期間抗洪搶險人力減少。縣(市、區)農村勞動力大量進城務工，平時農村多是老人、婦女和小孩，汛期巡堤、查險、排險、搶險、轉移、救災等工作人員嚴重不足，防汛抗洪更多依賴於部隊、武警、幹部和民兵。

　　(2)農村土地流轉為大戶經營，為抗洪搶險工作帶來挑戰與機遇。隨著土地流轉政策的實施，圩區種植大戶和養殖大戶集約化經營的土地已達40%～90%，他們前期在基礎設施、基礎裝置的建設上已有較大的投入。年洪水破圩時，不僅當季農作物以及養殖產品遭受了巨大損失，而且前期建設的基礎設施、裝置也大量損毀，使得一些大戶不再是傳統意義上的災民，而是動輒欠資百萬元計的災民。種植和養殖大戶的大量出現，一方面提高和促進了農村地區社會經濟的發展，但另一方面又大大增加了洪水風險，他們作為防洪保護物件和實際受益者，雖理應承擔更大的防洪搶險法定義務，但往往又力不從心。這種形勢下，大部分縣、鄉(鎮)、村級幹部以及部分村民都認同了小圩區“大水丟、小水收”觀念，這為治水模式調整又提供了機遇。

　　(3)防汛工作尚未建立市場與計劃有機結合機制，或者目前這種機制不夠明確和充分。外出務工人員雖然仍有家產在圩區，但實際上已難以回鄉承擔防洪搶險的法定義務。受保護的大戶和外出務工人員不出或者很少出力出錢，使防汛責任完全轉移到了鄉村集體，不符合市場機制。防汛隊伍建設、物資器材儲備與管理等，都需探索走市場與計劃相結合的路子，以保證防汛工作順利開展。目前，從政策層面講，這種機制缺乏或者不夠明確，已給防汛工作帶來不利影響。

　　2.2 薄弱環節凸顯，防洪能力亟須提高

　　(1) 中小河流治理規劃滯後。雖然病險水庫除險加固、堤防治理、中小河流治理、泵站建設等工程在年防洪減災工作中都發揮了巨大作用，但是這些治理的系統性，尤其是針對中小河流的治理，迫切需要提高。當前的治理方式，存在零散性、區域性性，且不連續等問題，在年洪災中，出險和成災的情況基本上都出現在中小河流及湖泊周邊。

　　(2)河湖水系被擠佔、淤塞，支流通江能力與內湖蓄洪能力降低。1998年大水之後，由於圩區群眾依賴土地生存的基本狀況未改變，為維持社會安定，最初定的“雙退”圩垸，後來大多都改成了“單退”，而“單退”後來大多都變成了未退。鑑於1999年洪水後未發生較大洪水，圩區民眾的防洪意識逐漸減弱，聯圩建設與新建圩口侵佔行洪通道和湖泊調蓄容積，河湖水系被擠佔、淤塞，支流通江河流排水能力與內湖蓄洪能力降低。

　　(3)沿江湖圩區及城鄉排洪排澇能力不足。由於長期投入不足，沿湖圩堤設防標準偏低。巢湖、華陽河湖群、南漪湖等湖泊周邊圩垸堤防普遍未達標，長江干堤治理時部分通江支流堤防未按同等標準加固，有些平原湖區新建城區或開發區的排澇設施還是按以前的農村排澇標準建設的排澇站，部分城區、集鎮低窪地區易於受淹。

　　(4)水庫安全保障任務依然繁重。近年來病險水庫除險加固取得了很好的效果，在年的洪水中得到了檢驗。前期除險加固主要解決了水庫的三大件(壩身、溢洪道與洩水建築物)存在的隱患，但如滲漏等其他安全隱患尚未解除。目前安徽仍有1 100多座小型病險水庫有待加固，全面消除小型水庫病險隱患尤為迫切。

　　(5)主動進洪方式有利全域性，但難以實施。主動進洪，位置、流量和時間均可控制，堤防受損程度相對減輕，有利於保護重點地區和物件，有利於圩內群眾有序轉移，有利於防汛資源的最佳化呼叫，減少抗洪搶險和後期堵口復堤的代價，便於災後及時恢復生產，最大限度上減小全域性損失，但是實施起來難度很大。即使1998年洪水後已經定為退田還湖的一些圩口，雖設有進水閘門，也難以啟用，有的撐到堤防潰決，也未能開閘進洪。雖然都知道主動進洪利大於弊，但現行條件下，群眾工作很難做通。

　　(6)防汛過程中縣、鎮、村3級責任不清，群眾義務難落實。防汛應急預案應該要求對應“保證、設防、警戒”三線水位明確相應的職責，但早期確定的“三線”多已不反映現實情況，亟待調整。各縣(市、區)各級幹部責任到人，分片負責到具體的鄉(鎮)，人員基本上都下到鄉(鎮)工作，防汛過程中縣、鎮、村3級責任不清。在防洪應急預案中沒有關於保與棄抉擇的原則和規定。對於出險的堤防，保到一定程度時，就產生了保與棄的抉擇困難：如果保，水位更高，到時保不住，產生的損失更大;如果主動放棄並進洪，則會帶來一連串的賠償問題、責任問題。

　　(7) 部分基層水利設施管護很薄弱。水利工程“三分建，七分養”，在農民義務水利工取消後，很多基層水利設施常年缺乏維護。目前堤防、涵閘與水庫工程管護投入不足，老化失修嚴重。圩堤達標率低，有些堤頂即使高程達標，堤身斷面也不夠。很多縣(市、區)防汛道路標準低，在洪水發生時變得泥濘，大型機械和裝置難以及時到達出險地點，使預案中的一些內容變得難以實施。很多縣(市、區)的基層防汛機構人員不足，不能滿足防洪減災工作的實際需求。

　　(8)山洪災害防治能力不足，山洪監測預警指標閾值仍有待改進。宿松縣、懷寧縣、宣州區等縣近年來開展了山洪災害調查評價工作，設定了典型時段和典型流域土壤含水量情況下的雨量預警指標，雖然這些指標對山洪災害防禦具有重要作用。但如何使已建的縣級山洪監測預警系統真正運用起來，仍然有待改進。否則,“狼來了”喊多了，不僅增大了防汛工作的成本與負擔，而且導致了民眾的麻痺與依賴心理。

　　2.3 資金管理、補償和保險、規劃等政策法規方面問題較為集中和突出

　　(1)專案式資金管理方式不能滿足地方防洪減災工作實際需求。很多縣(市、區)反映現在的專案式資金管理不太符合自身的實際情況，防洪體系中的河道、水庫、堤防、閘門、泵站、監測預警系統等物件，又涉及新建、改建、升級換代、執行維護等不同階段和方式，各縣(市、區)的強項和薄弱環節也有很大差異，但是目前資金管理要求專款專用，不能用於其他專案。因此縣(市、區)不能根據自身實際情況，將中央補助金集中切塊使用，將有限的資金用於當地防洪減災的薄弱之處和急需之處，難以使所處縣(市、區)河流系統治理和統一安排，給防洪減災帶來一定程度的困擾。

　　(2)補償與保險機制不完善，制約和影響基層防洪減災工作的實際開展。雖然“大水丟、小水收”觀念具有一定程度的共識，但是這些技術措施在管理層面又非常難以實施，原因在於補償與保險機制不完善，“丟” 的地方群眾的切身利益沒有得到法律、法規和政策的切實保障，制約和影響基層防洪減災工作的實際開展。如宣州區反映，中小河流、圩區再整治，耕地5～10年淹一次損失不大，難在利益不均衡。由於水陽江、青弋江分蓄洪無安排，是分是蓄，沒有任何補償政策支援。南陵縣反映行蓄洪區進水要有保障措施，要有綜合性的政策整合退田還水、土地休耕、美麗農村建設等工程保障措施，讓洪水有出路。懷寧縣反映，大圩主動行洪不太可行，上萬的人員轉移壓力大;無人住的小圩，可考慮主動行洪的措施，但前提是需要有合理的補償。儘管很多縣(區)目前已經具有了農業保險，樅陽縣開展的農業保險，成效很大，也很成功，但是補償與保險機制尚待進一步補充和完善。

　　(3)規劃系統性不夠，給基層防洪減災工作產生影響。目前，雖然對部分中小河流治理進行了規劃，但是很多規劃系統性不夠。需要變保護重點的分段治理為統籌規劃、分期治理。其次在利益相關者參與方面，現有規劃還是以部門為主，各相關部門參與的廣泛性和深度還需提高。最後，在利益相關部門各相關專案實施的配合方面，如新農村建設、土地整治、移民建鎮、補增耕地、增減掛鉤、宅基地退出等專案，很多都可以與防洪減災工作結合起來。

　　3 對策建議

　　3.1 災後重建必須高度重視、積極推進人水和諧的綜合治水模式

　　災後水利建設應更加重視人水和諧，不僅要提高防洪排澇能力，而且要提高雨洪調蓄能力，避免堤高水漲的惡性迴圈，這既是普遍的願望，也是基本的要求。目前災後重建考慮的主要模式有：(1)退田還湖、退漁還湖。這一模式主張在易澇區治理措施上，優先考慮退出部分圩垸，增加蓄洪容積，降低湖區水位，提高減災能力和治澇效益。但在人多地少、保障糧食安全壓力大的現實國情下，此類模式的推進需要慎之又慎。(2)確保重點，達標建設。這一模式要求漫溢潰決的重要圩口按新的洪水位提高堤防工程建設標準，同時針對圩內嚴重的內澇積水問題，大幅提高排澇能力。考慮到中央和地方財力的可行性，只能按輕重緩急分步實施，讓受災地區的專案優先實施，以防止建設內容過多，投資規模過大。為此對於年受災的湖圩地區，提出了“還湖一批、限制一批、提高一批”的原則，但如何細化審批的標準，避免“不公正、不公平”的責難，仍存在疑問。

　　筆者建議以“沿堤設溢流堰，自動溢流進洪”作為促進人水和諧的治理方式。堰頂高程即為自然進水納洪條件，避免人為開閘分洪決策難、風險大的矛盾;堰頂溢流保持了河道的行洪能力，空肚蓄洪更能有效削減洪峰;圩區進水過程緩增，破壞力小，便於組織群眾安全轉移;進圩水量有限，無須等待堵口復堤，在河道水位退至保證水位以下後即可酌情排水，受淹時間大大縮短，更有利於及早恢復生產、重建家園。建議的保障措施包括：以科技手段合理確定堰口位置、堰頂高程與寬度;以工程手段加以護面消能並配置退水設施與面上措施，確保堤防安全，漫而不潰，儘可能減少受淹範圍與時間;以經濟手段補償引導，對於確認願意採取這種主動進洪方式、分擔洪水風險的圩區，國家才選作重點，樹立樣板，給予重建資金的優先扶持;以行政手段推動落實，並制定配套的政策措施，實現部門間的協調聯動，變“單向推動”為“雙向調控”，即“多得”要與承擔更多義務相掛鉤，才更有利於實現良性互動與把握適度。

　　3.2 中小河流走系統治理道路，變“要我治”為“我要治”

　　安徽省年主要是中小河流發生了特大甚至是超歷史水位記錄的洪水，各地表達了中小河流要變“重點河段治理”為“統籌規劃、分期治理”的願望，要求突破總投資3 000萬元的限制，提升河流整體防洪減災能力。按照河流分級管理體制要求，中小河流系統治理是地方政府負擔責任，但是，中央財政加大對中小河流治理的投資力度之後，有些地方卻將當地河流的治理完全看成了中央的責任。我國中小河流量多、面廣，不同河流洪水特性與治水對策不同，同一河流在經濟社會發展的不同階段，治水的需求、目標與投入的能力也會有顯著的變化。中小河流是自己轄區的河流，當地水行政主管部門最熟悉河流的情況，最有責任統籌各方的治理需求，提出符合實際的整體規劃與實施方案來。中小河流的治理，只有所轄地方政府發揮自主作用，是“我要治”而不是“要我治”，才可能做到統籌規劃，分步實施，突出重點，因地制宜，多方集資，形成合力。國家的重視與投資，只能起到扶持、鼓勵與引導的作用。

　　中小河流只有堅持實施分級管理，才可能因地制宜、適應多樣性的需求，才可能循序漸進、恆久堅持，逐步實現綜合治理的目標。因此，當前迫切需要針對新時期中小河流治理的需求與特點，重申並健全河流分級管理體制，進一步明確各級地方政府對中小河流治理的職責。在納入中小河流治理名錄的河流中，進一步明確納入中央政府提供財政支援河段的評估標準，符合扶持、鼓勵與引導標準的河流保留在名錄中，其他河段以及未列入名錄的.河流，仍應由相應地方政府承擔治理的責任。

　　目前我國只有大江大河設立了流域管理機構，而中小河流往往也跨多個行政區，但並沒有相應的流域治理協調機構。現在要做好中小河流的統籌規劃，協調好上下游、左右岸、干支流與城鄉間水系開發治理中的利害關係，就需要建立起相關區域政府間聯席協商會議制度，並由水行政主管部門牽頭，建立跨區域、跨部門協作的流域綜合治水規劃委員會。只有透過體制機制的創新，為中小河流綜合治理提供切實有效的保障，推動與激勵地方政府變“要我治”為“我要治”，才可能避免國家中小河流治理投入越大，實際工作越陷入“等、靠、要”的被動局面;只有構建起良性互動的推進機制，才可能形成中央與地方各級政府及相關部門間綜合治水的合力，逐步提高水安全保障水平，為全面實現小康社會的建設目標打下更為堅實的水利基礎。

　　3.3 加強基礎研究，深入探討新時期水利自主創新發展模式

　　自1998年大洪水之後，短短18年間我國人口城鎮化率從30%急速上升到56%。城鎮化大潮的迅猛衝擊下，洪澇風險呈上升趨勢，我國水利建設面臨更大的壓力與挑戰，水安全保障的任務更為艱鉅與複雜，傳統的管理體制與運作機制已難以滿足統籌解決水多、水少、水髒、水渾問題等綜合治水新需求。針對凸顯問題和難點，加強基礎研究，深入探討新時期水利的自主創新發展模式，使水利建設方向的把握、目標的選擇、方案的比選、力量的整合、法規的約束與價值的導向更具合理性與可操作性。具體建議如下。

　　3.3.1 加強法規建設

　　目前我國涉及洪水風險辨識與評估、防洪區土地保護與利用、流域或區域性洪水風險管理規劃以及洪災保險等重要領域的法律法規仍屬空白，在教育、科研、宣傳、調查、監測、公眾參與、糾紛解決機制以及違反法律規定的相應責任和處罰等方面規定不足。

　　(1)研究修訂《中華人民共和國防洪法》，重點在於以下4個方面： ①在相關條款中引入風險管理機制。在急劇變化的環境下，洪水特徵的不確定性加大，防洪決策風險增加。防洪法中只有引入風險管理的機制，才有利於推進從控制洪水向洪水管理的轉變; ②引入多規合一機制。目前在綜合治水需求下，許多單一目標的規劃迫切需要整合，只有透過法規體制的完善，才能更好地發揮綜合效益; ③明確新形勢下各級政府、防汛部門、社會企事業單位、個人等在防洪中的職責; ④建立利益相關者參與機制。

　　(2)參照《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》等檔案，引入和建立主動進洪地區的合理補償機制和辦法。目前國家級蓄滯洪區的運用，已經有補償辦法可以遵循。但是對於中小河流與湖周圩區，只有完善相應的補償機制和辦法，才能保證有利於人水和諧的主動進洪方式得到切實推進。

　　(3)引入和建立洪水風險區全社會/全民洪水保險管理機制。目前圩區農業雖然已建立政策性的農業保險，但是對於土地流轉後大戶經營的模式，特別是大規模的養殖戶，如何透過保險機制的引入，促進與洪水風險相適應的產業結構的合理調整，仍有待深入探討。

　　3.3.2 完善管理體制與運作機制

　　我國防洪工作按照流域或者區域實行統一規劃、分級實施和流域管理與行政區域管理相結合的制度。但是除七大江河之外，對於中小河流，尚缺乏實行流域統一規劃的管理體制與運作機制。如何將需要統籌規劃的計劃體制與需要量力而行的市場機制相結合，也是迫切需要積極探索的課題，主要包括：防洪規劃的綜合協調與輕重緩急逐步實施機制;利益相關者充分參與機制;建設資金的專案式管理與需求式管理相結合的運作機制;各種防洪設施可持續管理與維護機制;不同部門之間從規劃到專案實施的管理運作機制;防汛物資儲備、搶險隊伍建設等應急響應的社會化管理與運作機制。

　　3.3.3 加強能力建設

　　隨著經濟社會的快速發展，防洪安全保障的需求越來越高，提高安全保障水平的難度也越來越大。如果不能全面提升辨識風險、降低風險、規避風險、承受風險、分擔分享、應急響應和避免人為加重風險的能力，新時期的治水方針定得再好也難以落到實處。基層防汛機構任務很重，能力建設總體偏弱，缺乏風險管理的意識，且區域之間差距較大的現象亟待改變。加強能力建設，除了加大資金、技術投入，提高防洪工程體系的“硬實力”外，如何增強各級政府與水利部門進行洪水風險綜合管理的“軟實力”，尤其是值得深入探討的大課題。加強堤壩、涵閘泵站等水利設施安全監測和預警能力，尤其是加強自動化、遠端監測能力以減少防汛查險人員甚至實現無人值守。

　　3.3.4 構建與發展階段相適應的人水和諧治水模式

　　目前我國仍處於中高速的發展階段，離城鎮化進入平衡態還差10～20個百分點。前期迅猛發展，基礎設施欠賬太多，後期壓力還將持續增大。目前已處於高水平低速度發展階段的發達國家，更擔心的是全球變化帶來新的壓力會打破其已有的平衡，威脅到可持續的發展，為積極應對潛在的風險正在構建更為強有力的安全保障體系;而我國作為處於快速爬坡階段的發展中大國，面對現實中愈演愈烈的水資源短缺、水環境惡化與水旱風險加劇，也在積極探討並實施向洪水與乾旱風險管理的戰略性轉變，旨在抑制水旱災害損失增長態勢的同時，更有效地發揮洪水的資源效益與環境效益，為支撐經濟社會的快速、協調發展創造必不可少的條件。如果說發達國家今天的治水任務重在維持和修復已有的平衡，那麼當務之急卻是要在人水之間構建新的平衡。為此既不能一味沿襲傳統的做法，因為人口與社會經濟條件已經完全不一樣了;也不能簡單照搬發達國家最新的治水理念與技術，因為水問題的成因與複雜程度、治水的需求與可行性條件有很大差異。在我國的國情下，標準適度、佈局合理、維護良好和排程運用科學的防洪工程體系是實現人水和諧的基本前提，而防洪工程體系建設最佳化組合與合理性評價的準則應該是最大限度發揮天然河、湖槽蓄與行洪的能力，不繼續加重河道的行洪負擔，保持流域固有的調洪、滯洪功能，儘可能削弱氾濫洪水的危害性。為此需要深入研究：如何綜合運用法律、行政、經濟、科技與教育的手段，有效推進給洪水以出路的方針;如何整合相關部門的行動，借發展模式向集約化經營轉型的機遇，穩步推進高風險區居民點的遷出，使居住用地儘量避開洪水;如何對主動進洪、實際發揮雨洪調蓄作用的圩區建立風險分擔、合理補償的制度，以保證圩區的社會安定與生產生活的快速恢復。

　　總之，針對大災後暴露出的薄弱環節，為適應經濟社會發展新時期防洪形勢的演變，必須努力踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，積極謀求天人合一、道法自然的治水之路;採用風險分擔、利益共享的運作模式;形成良性互動、循序漸進的推進機制;構建雙向調控、把握適度的保障體系，在更深層次、更大範圍、更高水平上推動民生水利新發展，努力走出一條中國特色水利現代化道路，為經濟建設打下更為堅實的水利基礎。