淺談環境公益訴訟之適格原告及其爭議論文
淺談環境公益訴訟之適格原告及其爭議論文
環境公益訴訟在我國法律上至今缺乏明文規定，這一開放性極強的話題也成為諸多學者爭論的物件，尤其是對適格的環境公益訴訟的起訴主體的爭辯更是激烈。從理論上講，任何個人、組織和國家機關都可以依法提起環境公益訴訟，把任何一部分主體排除在外就等於剝奪了其關心環境公益的資格，但基於訴訟經濟和訴訟秩序的考慮，有必要對提起環境公益訴訟的原告資格予以限制，由此引發了尋求環境公益訴訟適格原告的爭議。
一、檢察機關的原告主體資格
1. 贊同觀點。幾乎所有的支援環境公益訴訟的西方國家均允許檢察機關直接以當事人的身份介入環境公益訴訟，因此不少學者認為我國檢察機關介入環境公益訴訟的方式應該並只能是以原告的身份直接提起訴訟。理由主要是:
1. 1 檢察機關對行政機關的監督應該是全面的、多種多樣的。對於我國《行政訴訟法》第10 條規定的“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”應當做全面的理解，這種法律監督不能僅限於事後監督，也應包括訴前、訴中的監督。對侵犯環境公益無人、無力起訴，公民不敢、不願起訴的，檢察機關以環境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來，可以更好的維護環境公益。
1. 2 檢察機關是國家公益的代表人。根據我國《檢察院組織法》第四條的規定，“人民檢察院透過行使檢察權……保護社會主義的全民所有的產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利”。從法律賦予的職責來看，它實際上承擔了維護社會公益的責任。同時，檢察機關具有代表國家對侵害國家公共管理秩序的行為提起刑事公訴的職能。在刑事案件中，檢察機關也可以代表國家利益提起附帶民事訴訟，如果將這一職責延伸到環境公益訴訟領域，並不違反法律設定的初衷，且我國《檢察官法》第六條規定的檢察官的職責: 代表國家進行公訴，這裡並沒有明確必須是刑事公訴，因此還可以解釋為民事公訴和行政公訴。如“江西省新餘市渝水區檢察院訴李某汙染水源”一案，檢察官在辯訴中指出，環境汙染是社會公害，檢察機關作為法律監督者，代表國家利益，運用公力救濟的方式提起環境公益訴訟，應視為“有直接利害關係”，檢方作為原告符合《民訴法》規定。
1. 3 檢察機關較之行政機關，更加具有超脫性。環境公益訴訟針對的重要物件是行政行為，無論由政府，還是政府中的環境保護部門作為起訴主體，都存在既當裁判員又當運動員的可能，而檢察機關則更能擺脫部門利益的侷限。
2. 質疑觀點: 第一是檢察機關的地位問題。
2. 1 環境公益訴訟的性質與檢察機關的性質和職責不相符合。我國的檢察機關作為司法機關，主要負刑事公訴之責; 作為法律監督機關，主要是對其他司法機關適用法律的行為和行政機關的執法行為進行監督，而且往往是一種事後的司法監督。檢察機關的確承擔了一定的保護國家利益的`角色，但是畢竟這種職能是有限的，我國現行法律並沒有賦予檢察機關對個人、企業提起公益訴訟的權力。
2. 2 據我國憲法和法律的規定，代表環境公共利益的國家機關並非檢察機關。《憲法》第11 條規定: “國家保護環境和自然資源，防治汙染和其他公害”。《環境保護法》第26 - 28 條明確規定國家環境保護的代表是環境保護行政主管部門，資源管理的代表是法律授權的代表國家行使國家所有權的機關。因而，對於侵害公眾或國家環境資源權益的行為，環境保護機關應當以國家環境資源所有權代表人的身份提起公益訴訟，這也是其履行環境保護職責的重要形式之一。
2. 3 如果由檢察機關包攬公益損害時的保護之責，不僅有越俎代庖之嫌，而且還會造成權力體系的混亂，一方面可能會公權力在早期階段過分干涉私法領域，造成環境公益訴訟中控辯雙方力量對比的失衡，不符合公平原則; 另一方面也不利於調動公眾參與的積極性; 檢察機關大量提起環境公益訴訟會分散其本就有限的人力、物力資源，從而影響其他檢察職能的履行。
第二個問題是有不少學者論證了檢察機關運用檢察建議督促相關單位提起環境公益訴訟，將其作為一種有效的介入方式。但是檢察建議作為缺乏規範性的手段，本身存在很多問題，也不具有強制的效力。第三個問題是環境糾紛解決的專業性決定了檢察機關並非提起環境公益訴訟的最佳主題。環境糾紛中包含了大量的科技因素，需要採用專門的證據收集方法和技術手段，而這正是檢察機關較環保部門相比所欠缺的。
3. 學者建議。有學者認為，既不能只構建透過修改訴訟法才能實現的檢察機關介入環境公益訴訟的制度，也不應僅僅以現階段無法律依據為由拒絕檢察機關的介入。檢察機關應作為環境公益訴訟的原告主體之一，且要對檢察機關提起環境公益訴訟進行適當限制，因為獨佔的權利便可能會走向極端。檢察機關提起環境公益訴訟，並非基於實體權利的享有和實體義務的承擔，並不是環境汙染與資源破壞的直接受害者，而是由其作為國家和社會公益代表人的特定身份而由法律特別授予的。故檢察機關在環境公益訴訟中處於準原告的地位，應當進行適當的限制和調整。
一是範圍限制: 應當合理限定檢察機關提起環境公益訴訟的範圍，使其既保護環境公益，又不超越檢察職能。檢察機關應主要針對國家利益和社會公共利益受害的環境事件提起訴訟，這類案件目前主要是涉及國有資產流失的環境保護案件和環境犯罪案件。二是處分權限制:檢察機關一旦提起環境公益訴訟，不能隨意撤訴，也不能與被告自願和解，在庭審中也不能適用調解原則，對於檢察機關提出撤訴與和解的，必須經法院批准。三是檢察機關依然要承擔一定的敗訴責任。在環境公益訴訟中，被告方在勝訴後或其合法權益受到檢察機關侵害後，有就其損失申請國家賠償的權利，檢察機關雖不能承擔案件本身敗訴的法律後果，但如果存在檢察機關濫用訴權，惡意訴訟，損害被害人合法權益的情況下，要承擔國家賠償責任。四是方式的多樣化。四是參與環境公益訴訟的方式調整: 西方的檢察機關被視為國家的“公訴人”，而我國的檢察機關在承擔公訴職能的同時還是法律監督機關。就介入方式而言，美國主要就是直接起訴，而中國的介入方式可以多種多樣，以當事人的身份直接起訴與抗訴、刑事附帶民事訴訟、支援起訴等均可作為介入環境訴訟的方式。
二、環境NGO 的原告主體資格
1. 贊同觀點。09 年7 月6 日，中華環保聯合會以公益訴訟人身份，狀告江蘇江陰港集裝箱有限公司環境汙染侵權糾紛一案被江蘇省無錫市中級人民法院受理，此案為我國環保NGO 公益訴訟“破冰”第一案。環境NGO 作為環境公益訴訟原告資格的優越性在理論和實踐中展現開來: 一是環保NGO 因其非官方性和獨立性特徵，當政府不作為或不依法履行職責損害了環境公共利益時，由行政機關提起環境公益訴訟在理論上和實踐中行不通，環保NGO 更適合在此情況下作為原告提起環境公益訴訟。二是與檢察機關相比，儘管在環保實踐中檢察機關作為原告提起環境公益訴訟的案例可謂不少，但在理論上，學者們對檢察機關能否作為環境公益訴訟的原告還存在諸多爭議，而對環保NGO 的原告資格是一致認同的。三是彌補個人進行環境公益訴訟的不足。環境私益訴訟面臨訴訟證據取證困難和專業技術鑑定困難這兩個訴訟瓶頸。而環保NGO 是以環境保護為宗旨的非政府組織，1、環保NGO 關心社會公益，志願加入環保NGO 的成員對環境事業具有強烈使命感，願為伸張環境正義鍥而不捨。2、環保NGO 的很多成員具有環境科學和法律方面的知識和技術，還可透過與政府、企業等溝通、協作獲取更多資源，扭轉資訊不對稱的劣勢。3、公益訴訟的著眼點在“維護公益”，環保NGO 的宗旨就是保護環境，維護環境公共利益，性質相符。
2. 質疑觀點。雖然前述的環保NGO 提起的環境公益訴訟已經成功立案，但是，環保NGO 環境公益訴訟仍然面臨許多障礙: 第一個問題是不具有原告資格。傳統的訴權理論認為，實體法沒有明確賦予的權益，在訴訟法上就無法為其設立救濟的訴權。按照這一理論，環保NGO 要成為原告必須享有一定的環境實體權利，這個權利被學者們稱為環境權，當自己的這一權利受侵害或威脅時即可獲得訴權，成為適格的原告。而環境權在我國尚處於理論研究之中，而且其關注的物件僅是個體公民或部分群體受損的利益，救濟的權益主要是私益，不符合環境公益訴訟對“公益”關注的要求。我國《民事訴訟法》雖然規定社會團體可以支援受損害的單位或個人起訴，但對環境團體能否代表其成員起訴，法律存在欠缺。第二個問題就是現階段我國公益組織的發達程度。從環保NGO 的設立來看，由政府發起成立的環保民間組織佔絕大多數，本應作為環保NGO 中堅力量的草根環保組織數量極其有限，且都依附於政府，本身還沒有取得完全的獨立地位。這些公益組織更多的是用於協調政府與公眾的關係，往往沒有訴訟主體資格。因此，在當前我國環保公益體制並不健全的情況下，僅僅依靠民眾的自覺性與環保意識、法律意識來推動公益訴是遠遠不夠的。
3. 學者建議。在歐洲，環保團體是提起環境公益訴訟的核心力量，允許符合一定標準的環保團體提起環境公益訴訟，這些標準主要是一些限制性條件: 被政府認可、成立有一定年限、有法律人格、所提起的案件與其組織目標相關、有良好的信用和以往表現等。對此我國可以結合國內環保團體的發展狀況，採取國家認可的方式，賦予少數經過註冊，成立已有一定年限，有一定活動範圍、人員和資源的非營利性環保組織以環境公益訴權，在環保組織普遍發展得更為完善後，再將起訴權放寬。
三、環境行政機關的原告主體資格
根據《憲法》第11 條和《環境保護法》第26 - 28 條的規定，環境行政機關代表國家行使日常的環境監管權，對違反法律法規，破壞環境資源的行為進行監督檢查，並行使相應的行政處罰權。《海洋環境保護法》第90 條進一步規定，破壞海洋環境並“給國家造成損失的”，由有關部門“代表國家對責任者提出損害賠償要求”，其他資源管理部門如土地、森林、草原、水資源等行政主管部門也可以國家自然資源所有權代表人的身份，對破壞自然資源者提起環境公益訴訟。
由此不難看出環境保護部門也是國家利益和公共利益的代表者之一。因此，有學者建議應當賦予環境行政機關環境公益訴訟權，作為原告對侵害公眾或國家環境資源權益的行為提起環境公益訴訟，以維護公共的環境利益。但是，( 1) 環保行政部門一般都隸屬於地方政府，很難不受政府幹預。我國目前很多地方環境汙染得不到有效遏制，很大程度上是由於當地政府片面追求經濟效益引起的。( 2) 大部分的環境專業鑑定和檢測機構均隸屬於環境行政部門，在環境公益訴訟中，他們本身可能是當事人，對於他們做出的結論，法院應當如何審查和認定也是建構環境公益訴訟制度需要解決的現實問題。
四、公民個人的原告主體資格
就個人而言，只要是年滿18 週歲有完全行為能力的我國公民應該都可以依法提起環境公益訴訟，這是學界通行的觀點。但是公民個人提起環境公益訴訟存在很多障礙難以克服:
在環境公益訴訟當中，當事人雙方的地位和力量是極不平衡的。其一，是法律與鑑定技術明顯失衡。環境汙染和損害往往需要專業的技術和裝備才能進行檢測、鑑定和舉證，普通公民很少具備這樣的舉證和鑑定的訴訟能力; 其二，公平與經濟利益明顯失衡。環境公益訴訟的訴訟主體和利益物件具有不確定性。這就有可能產生訴訟中的“搭便車”現象，個人提起環境公益訴訟不僅要付出金錢和精力，甚至還要承擔敗訴的風險，而一旦贏得訴訟，本人又並非唯一的受益主體，個人就會因此缺乏提起環境公益訴訟的動力，如果大家都不願提起環境公益訴訟，那麼環境公益又該怎麼樣維護? 由誰維護? 其三，訴訟費用負擔沉重。由於環境問題的潛在性、長期性使得損害難以計算，環境的整體性、關聯性使得損害的數額如果能計算也是龐大的。原告提起訴訟要預先交納訴訟費，敗訴還要全部承擔訴訟費，負擔沉重，一定程度上阻礙著公益訴訟的推進。
五、自然物種的原告資格
自然物種訴訟作為環境公益訴訟的一種表現形式，比其他公益訴訟更難獲得人們的認可，因為“人類中心主義”法律觀影響已經根深蒂固。但是隨著環境倫理觀和現代法理學的發展，有關自然權利及其法律化的討論己日益深化，並且在一些國家開始了自然物種訴訟的實踐。義大利、美國、挪威、德國、菲律賓等國於20 世紀60 年代後紛紛制定了《動物福利法》; 印度也在法律中規定了動物的訴訟權利。日本透過一個行政公益訴訟判例承認了野生鳥類的訴訟資格。我國在這方面也有所突破，北京大學法學院幾位教授和學生因為松花江汙染提起的以自然物( 鱘鰉魚、松花江、太陽島) 作為共同原告的訴訟，也成為國內第一起以自然物作為共同原告的環境民事公益訴訟。
1. 自然物種訴訟的理論基石: 蔡守秋教授認為，承認自然體的權利，對於保護環境資源、實現人與自然的和諧共處有積極意義，法律可以從只保護人的權利向同時保護人和自然的權利發展。高利紅教授也傾向於承認動物的法律權利。她認為，法律是人類理性的一種表達形式，當我們認識到人與動物都是更大的整體的組成部分，法律完全可以重新約定動物的法律地位，賦予動物法律權利，這種約定不是僅僅出於人類自身狹隘的私利，而是出於人與動物之間的聯絡。“種際公平”和“自然物種權利”的討論必然要反映在對訴訟法的衝擊上，即是否考慮其他生命體對其所享有的權利而具有訴訟資格以及如何實現他們的訴權等。對於這個問題，雖然根據現行的訴訟法理論和規定，承認其他物種的訴訟資格還有些困難。但人類權利發展的歷史也表明，權利體系是不斷充實完善的。在當今社會，生態主義、環境公平和可持續發展已得到廣泛認同，在福利國家邁向環境國家的過程中，自然的權利主體地位的承認也成為可能。所以，雖然由於自然權利理論的不嚴謹性而遭到很多批評，但自然的價值仍得到廣泛的贊同。
2. 國外實踐: 從20 世紀70 年代起，美國就有以動植物為當事人提起訴訟的記載。自然物種訴訟要獲得法院的承認，需有兩個條件: 一是法律對動植物的法律地位有明確的規定; 二是被告對自然物種的當事人地位不產生異議並同意人類作為原告，而人類原告提起的是公民訴訟。總體看來，即使在美國，由於人類中心主義法律觀的影響，自然權利理論也還未成為司法判決的主流法理依據，美國的自然權利訴訟仍處在探索和相持階段。