強化街道辦事處在城市管理中基礎地位的調查與思考
強化街道辦事處在城市管理中基礎地位的調查與思考
城市管理是一項系統工程，涉及面廣、情況複雜、矛盾多，是城市工作的重點和難點。加強城市管理，既是發揮城市整體功能，促進經濟、社會協調有序發展和兩個文明建設的重要保障，也是人民群眾切身利益和現代化城市整體形象的集中體現。搞好城市管理，關鍵在基層，重點也在基層。為適應現代化城市建設和發展的需要，1999年，市委、市政府作出了《關於加強城市管理工作的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》就城市管理中的“責任與權利、事權與財權、管人與管事相統一”，以及實行市、區兩級政府分工負責和市、區、街道三級管理的城市管理體制等作出了明確規定。一年多來，《決定》貫徹落實情況如何對此，我們進行了專題調研。
一、街道辦事處在城市管理工作中的現狀
（一）管理體制情況
街道城管工作是城區各街道辦事處的重要職責。在街道辦事處領導成員的分工上，一般由一名副主任分管此項工作。街道辦事處內設城管科和城建監察總隊，一般定編為5-6人。部分街道辦事處根據需要聘請了一些義務城管人員，他們主要協助街道城管人員在一些重要地段進行監督管理。城管科的主要職責是負責對本轄區內的城市規劃、市政工程、公用事業、市容環境衛生、園林綠化等的監督、檢查和管理，以及法律、法規授權或者行政主管部門委託實施行政處罰，並對口市、區級12個部門。而市、區級12個部門則分別對街道城管工作相對應的方面進行領導、管理、檢查、驗收。由於執法機構多，職能交叉，造成街道辦事處很多時候工作上“撞車”的現象。在市、區級部門實行機構改革之後，這種狀況有所好轉，但多頭指揮的管理體制基本未變，致使街道城管工作存在工作任務變化無常、工作安排無序、工作主動性不強的狀況，基本上是在圍繞上級部門的各類“檢查”開展工作。
壓濾機濾布（二）財政體制情況
我市城區各街道辦事處的財政收入基本上由包乾經費（區財政承擔）、稅收分成和其他收入三方面構成。由於區情不同，各區街道辦事處之間也存在一些具體差異。如有的街道辦事處包乾經費為零，有的街道辦事處稅收超收部分全返（因國稅的75%要上繳中央財政，所以國稅的全返指上繳後餘下的25%）。例如，某區街道辦事處包乾經費為在職人員每人每年5800元，含人頭經費、公用經費、公醫經費、增資及其他經費，人均每月不足500元，僅佔工資支出的50%左右。稅收返還分別確定地稅、國稅的任務數、奮鬥數。完成任務數按3%分成，奮鬥數按10%分成，超奮鬥數部分全返。其他收入除財政劃撥的包乾經費和稅收分成外，街道辦事處自己還有市場管理、“出攤佔道”、罰沒返還等收入，共同構成街道辦事處財政收入的總和。而街道辦事處的財政支出包括不斷增長的工資、福利、業務經費等基本支出，公益事業支出以及招商引資和稅收引進獎勵等其他支出。總的情況是，由於財政體制將街道辦事處稅收任務與財政收入掛鉤，我市行使社會管理職能的街道辦事處肩負著與企業一樣的創收任務，必須為維持生計和發展做出種種努力，儘可能多地獲得稅收分成、引稅返還和其他收入，滿足支出需求。所以，城區各街道辦事處的主要精力都用在創收上。
（三）城管工作的成效
近幾年，我市堅持依法治市，依法治街，依法施治，提出了“建管並重，建管同步”的思路，制定了一系列城管工作的法規和配套政策，如市委、市政府的《決定》，使城管工作逐步規範，管理水平不斷提高，在全國省會城市中率先獲得並保持了“國家衛生城市”稱號，並先後進入了“全國城市投資環境40優”、“全國環境整治優秀城市”、“中國優秀旅遊城市”行列。
街道辦事處作為區政府的派出機構，是直接面對廣大群眾的最基層部門，具有管界劃分清晰，管理人員對轄區情況熟悉，能及時發現並解決問題，群眾基礎雄厚等優勢，所以在治理城市髒亂差，強化日常管理等方面，協助政府解決好“渣子、攤子、車子”幾大頑症起了較大作用。特別是在《決定》下發不久，市、區政府就打響了拆除一環路以內以及東西南北四條主要入城通道佔道亭棚攤點即整頓市容秩序戰役，各城區街道辦事處都及時建立健全了組織機構，落實人員，明確職責、任務，加大投入；並進行廣泛深入的動員，作了周密的.安排部署；同時，積極行動，從全域性利益出發，區域性利益服從整體利益，清理各類出攤佔道違章行為，做到座商歸店、車輛歸點、農貿歸市，取得了階段性的成果。
二、當前街道城管工作存在的薄弱環節
市委、市政府《決定》頒發後，城區各街道辦事處增強了信心，加強了對城市管理的領導，城市管理中的一些突出問題也得到了初步治理。但是，從依法治市、依法治街的高度看，我市貫徹落實《決定》以及街道辦事處的城管工作還存在一些亟待解決的問題，主要表現在：
（一）缺乏配套的實施辦法，貫徹落實《決定》仍只停在檔案上。市委、市政府《決定》已經下發一年多了，但至今沒有一個具體的《實施意見》或《實施辦法》。市政府曾經擬了一個60條的實施意見，由於在徵求意見時，市級有關部門意見分歧較大，認為要等機構改革以後才能出臺，從而造成《決定》中要求的城市管理工作的重心並未真正下移，以致各街道辦事處在城管工作中仍如以前一樣處於“看得見的管不著，管得著的看不見”的狀態中。
（二）街道城管工作責、權、利分離，缺少動力。街道辦事處在城市工作中承擔著大量的管理職能和治理任務。但是，其執法許可權極為有限，這樣就形成了責任與許可權的不匹配，使管理工作乏力。城市管理工作是大量具體繁雜的工作，如治理環境髒亂差、禁止和拆除違章搭建、制止破牆開店、取締佔道經營、糾正車輛亂停亂放等，沒有相應的權和利作保障，缺少行政手段，使街道辦事處對城管工作顯得力不從心。目前，不少具有執法主體資格的部門，由於注重辦證、審證的收費，因而多采用罰款方式來處理違規現象，結果使一些違規人員以罰款單充當“合法手續”繼續違規，形成違規—罰款—再違規—再罰款的惡性迴圈，不但增加了街道辦事處的工作量，而且使問題日積月累，成為頑症。雖然市委、市政府《決定》中明確在城市管理中實行“兩級政府、三級管理”體制，以強化街道辦事處在城市管理中的基礎地位，但在具體落實中，由於沒有具體的實施辦法，以致條塊責權分離、脫節的問題仍然比較普遍。
（三）街道城管人員素質參差不齊，形象欠佳。街道辦事處城管工作人員素質高低，是直接關係《決定》能否在基層得到貫徹落實的關鍵之一。就目前街道辦事處城管人員的組成來看，不適應任務需要的問題還比較突出：一是部分城管監察隊員文化層次較低，分析、處理問題的能力受到侷限；二是一些城管監察隊員的業務素質不適應工作需要，其中有一部分人越權執法、隨意執法，甚至出現為一些違法違規人員充當“保護傘”、“守門神”的現象，這在群眾中微辭不少；三是城管監察隊員多數為事業編制，沒有納入行政編制系列，在《行政處罰法》頒佈實施後，潛伏著較大的危機和不穩定因素。
（四）街道城管工作保障措施不到位，缺乏活力。一是經費無保障。街道城管工作所需經費由街道辦事處自身財力解決，每年要為此付出數萬元甚至更多的資金。比如聘請的城管協管員，他們的月工資待遇由區城管監察部門負責每人50元，其餘由街道辦事處補貼至最低界限以上（200元以上）。城管工作的某些政策性收費，如破牆開店、佔道經營等收費以及罰沒收入，均由市、區級有關部門收取。因此，街道城管工作在經濟收支上入不敷出，從而把城管視為包袱，缺乏搞好城管工作的主動和熱情。二是辦公條件差，濾布人員待遇低。部分街道城管工作缺乏交通工具，無正規著裝，無佩帶標誌，管理、執法有失嚴肅性，在公眾面前形象差，難於得到社會認同。部分街道辦事處由於給城管工作人員下達有創收任務，而城管工作人員由於在城管中花費時間多，相對完成經濟任務差，從而待遇普遍較低，造成街道城管工作無人願幹，城管隊伍不穩定。部分街道辦事處為追求自身利益，靠罰款“以收代支”，因此對城管工作是“重利輕管，以罰代管”。
三、關於強化街道辦事處在城市管理工作中基礎地位的建議
街道辦事處是城市管理的穩固基石和中堅力量，城市管理能否上臺階、見成效，在一定程度上取決於街道辦事處能否正常發揮作用。要使街道辦事處真正在城市管理中起到基石作用，只有加強街道辦事處的建設，界定其位置，完善其功能，調動其潛能，徹底解決街道辦事處存在的問題和困難，才能保證城市管理運轉通暢、見效顯著。建議從以下幾方面提高認識，解決問題，加強工作：
（一）加快立法，建章立制，解決“位”的問題
街道辦事處作為城市管理的基礎，其主要職責是依據法律、法規、規章和區政府的授權，對轄區內的社群服務、社會治安綜合治理、精神文明建設、街道經濟發展，行使組織領導、綜合協調、監督檢查的行政管理職能，負責本轄區地區性、社會性、群眾性的工作。對轄區內的城市建設和城市管理參與或行使分級管理、綜合協調、行政執法等職權，指導居委會搞好社群管理和服務。隨著城市經濟和社會的發展，街道辦事處在城管方面的法律地位只能加強不能削弱。
首先，透過對我市已實施的有關城管法規的修訂或制定新的地方性法規，明確城市管理的內容、範圍、執法主體，執法體系中的職責分工、執法程式、處罰條款等，明確賦予街道城管一定的行政執法權和處罰權。同時，將街道城管隊伍納入公務員系列，使其具有真正的執法權。比如北京市已出臺了《北京市街道辦事處工作規定》，其中明確規定，街道辦事處是區政府的派出機構，是轄區城市管理的行政主體，搞好城市管理是街道辦事處的重要職責。因此，街道辦事處有權有責，依法參與和主持轄區的城市管理各項工作；也有權有責，依法協調轄區內所有單位在本轄區內的相互關係，督促轄區內各單位服從並完成城市管理各項任務。
其次，市政府應儘快出臺《決定》的《實施意見》或《實施辦法》，保證“三級管理”儘早落到實處，確保政令暢通，使城市管理工作的重心真正下移。
（二）理順體制，下放權力，解決“權”的問題
加強城市管理，關鍵是體制。城市管理體制是否科學，關係到城市管理的效能，關係到城市功能的發揮。目前我市城市管理體制上的問題主要是條塊分割，統一管理與分級管理未能有機結合，存在著管理職責不清，有利的都去管，無利的無人管的狀況。“塊”過多地承攬了本就由“條”、社會組織和企業承擔的任務，而“條”則過多地集中了城市綜合管理和資源配置的權力，形成了有權的因為力量有限等原因而無法管到底，有力量管得過來的又無權去管的狀況。街道辦事處能否享有相應的事權，是發揮其作用，強化其城市管理基礎地位必須解決的重要問題。
一是健全街道*作層，使街道職能“五臟俱全”。要結合政府機構改革，理順條塊關係，相應明確各“條”在“塊”裡的機構歸屬，按照屬地、高效的原則，原則上能歸街道管的儘可能歸街道管，將各“條”的職能遷移到街道之中。
二是條塊聯動，共同加強對第三級的管理，使街道的責任和權利統一起來。要賦予街道辦事處必要的城市管理事權，如城市規劃監督管理權、住宅小區竣工驗收權、衛生管理權、城市管理執法權、文明單位一票否決權等，以發揮和調動其積極性和創造性。對暫時不能下放、授權或委託執行的權力，應設立條、塊責任制和工作協調配合制度，以減少管理漏洞和死角。
只有透過健全體制，事權下放，增強街道辦事處自身的區域管理、社群服務、文明建設、綜合治理、經濟發展等方面的綜合協調能力，才能從根本上解決街道辦事處“無權辦事”的狀況。
（三）費隨事轉，財力下沉，解決“錢”的問題
城市管理是一項需要財力支撐的工作。而街道辦事處缺乏管理經費是一個普遍存在，帶有共性的問題。
要解決這個問題，就必須切實做到“條隨塊轉”、“費隨事轉”。建議取消現行財政經費包乾的管理辦法，街道辦事處的收入納入預算管理，還街道經濟管理職能給政府經濟及稅務等部門，密切街道辦事處與稅務部門在稅務徵收方面的配合，擴大稅收徵管面，調整條塊的收費分配比例，以塊為主。街道辦事處要切實轉變職能，實行政企分開，把城市管理作為首要任務來抓。同時可採取拔一些專項經費，對街道辦事處服務性行業給予政策上的免稅，街道辦事處堅持實行有償服務收取費用等渠道，確保街道辦事處進行城市管理“有錢辦事”。另外，居委會在街道辦事處的領導、指導下，透過搞好社群有償服務、低償服務、無償服務抓好社群管理和服務工作。
（四）強化管理，建好隊伍，解決“人”的問題
目前，街道辦事處存在機構設定不盡合理，年齡結構老化，招聘的城管協管人員大多沒有經過正規培訓、業務素質低、執法能力不強、執法活動不規範、不文明執法，甚至野蠻執法現象也時有發生，在社會上造成了不良影響。居委會的幹部也大多是一些老年人，且待遇偏低，不能充分發揮居委會的作用，更不可能協助街道辦事處完成大量的、繁雜的城市管理工作。
要解決這些問題，街道辦事處必須引入競爭機制，以事定崗，最佳化人員配置，實行“一人多崗，一崗多能”的用人制度，建立能進能出的用人機制，提高工作效率。加強對城建監察隊伍和招聘人員的培訓、監督和管理，不斷提高他們的自身素質和業務水平，並完善管理制度，狠抓城市管理隊伍的建設。街道辦事處還要加大對居委會的領導和指導，直接委派工作能力強有責任心的優秀幹部到居委會任職，充分發揮居委會的作用。唯有這樣，才能從根本上鞏固城市管理的基礎。