論難民的國際法保護困境與出路論文
論難民的國際法保護困境與出路論文
自敘利亞內戰以來，大量的難民湧入歐洲地區，使得歐洲面臨自冷二戰以來最大的一次難民潮的洗禮。但由於歐洲各國對於此次難民危機的處理各持己見，從而導致歐盟在處理這一問題上的舉步維艱。大量的難民滯留在歐洲國家邊境，其生存以及人權狀況堪憂。本文從難民保護的角度出發，探討難民權利保護的困境並提出完善建議，以期解決現存的問題。
自2015年以來，西亞以及北非動盪的局勢以及國家內部的戰亂頻仍使得大量的難民流向歐洲，使歐洲經歷了自二戰以來的最大一次的難民潮。處於歐洲邊境的希臘、義大利等國家在此次難民危機中首當其衝，國內的經濟、社會治安遭受了嚴重挑戰。時至今日，歐洲部分國家透過收緊邊境政策，加大邊境的管控限制難民的進入本國的數量，使得大量的難民難以得到安置。如何保證難民的基本的生存權以及生命健康權也成為處理此次難民危機的一大難題。此次難民危機同樣反映出了目前國際難民保護的弊端和不足。
一、 難民的定義
關於難民的定義，學者一般將其分為狹義上的難民和廣義上的難民，狹義上的難民僅僅是1951年《關於難民地位的日內瓦公約》以及1967年《關於難民地位的議定書》中所規定的難民，即所謂的公約難民。根據上述公約及議定書的規定，難民是指：有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解(而遭迫害)的原因留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人，或者不具有國籍並且由於上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由於上述畏懼不願返回該國之人。而廣義上的難民不僅僅包括上述的受政治迫害者，甚至還包括了因逃離外來侵略、佔領、外國統治或者嚴重擾亂原住國或國籍所屬國秩序的事件的人豍以及因普遍暴力、國內衝突、大規模侵犯人權的行為而逃離本國的人豎，此外《歐盟難民保護指令》甚至將迫害源自國家機構擴充套件到控制國家或者國家大部分領域的政黨或組織，以及非國家政黨、組織或個人，將迫害是由於種族、宗教等原因擴充套件到性別豏，從而擴大了難民的內涵，從而也成為難民保護法規的重要補充。但《關於難民地位公約》第一條第3、4、5款也對難民的範圍作出了限制。同時，聯合國難民署於2003年釋出了《關於國際保護的指導方針》進一步解釋了上述兩公約的難民身份排除條款，對於難民的範圍作出了限制。
二、目前存在的問題
由於國際難民法對於難民保護的依據僅僅是《關於難民地位的公約》以及《關於難民地位的議定書》這兩個核心檔案，並且由於其他具有拘束力的國際公約的缺失，導致了在難民保護中出現了諸多問題。
(一)難民保護原則與國家主權原則的衝突
根據國際公約以及地區性組織的條約中關於難民保護的原則主要可以分為“國際協作的原則”、“不推回原則”以及“不歧視原則”等。安置難民作為一項人道主義救助措施，其實施的主體還是國家，當一個國家的利益由於難民的湧入而遭受損失時，該國是否有權利拒絕難民的進入則是一個值得思考的問題。在此次難民危機中，位於歐洲邊緣的希臘、土耳其等國家由於難民的大量湧入，導致了其本國國內的政治、經濟以及社會治安出現了大量的問題。不僅如此，主動接受難民的德國，也由於難民數量的巨大而逐漸收緊了邊境政策。有的國家如英國一開始甚至拒絕難民進入本國。如果大規模的難民同時進入一個國家，那麼對接受國而言，其國內環境以及秩序將遭受嚴重的威脅和破壞。但同時，作為公約的締約國，該國又得承擔公約中規定的不推回的義務，從而產生了難民保護原則與國家利益之間的衝突。在多數情形之下，國家往往會選擇“第三條道路”，透過各種政策將難民拒之國門之外，同時又解釋自己並未違反國際法的.義務。在此次難民危機之中，不少歐洲國家拒絕接受難民進入本國境內。即使是接受難民的國家也拒絕歐盟對於難民名額的攤派。時至今日，“巴爾幹通道”的關閉，使得大量難民無法前往西歐國家而滯留在邊境，其生存狀況堪憂。
(二)公約關於難民的定義過於狹窄
《公約》和《議定書》關於可以認定為難民的前提限制在了種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解這五種因素。但隨著社會的發展，各種因素的相互作用，難民的新形態不斷出現，環境難民以及國內流離失所者已經逐漸成為難民的主要的組成部分。但是關於難民的定義卻一直處於原來的範圍，傳統意義上的難民的概念已經無法適應新情況的出現。荒漠化、自然災害、全球氣溫升高導致的環境的惡化使得越來越多的人成為環境難民。但是，環境難民並不屬於現有的難民保護體系。由於其不滿足《公約》和《議定書》關於難民的定義，因環境問題導致無法再本國生存而離開本國前前往他國，很可能由於未經他國的允許進入他國境內而被當作非法移民。其權利非但不能受到保護反而會受到相應的處罰。環境難民的接受與否完全取決於主權國家的自由裁量，這也不利於環境難民的保護。另一方面，由於國家內部的武裝衝突，越來越多的國內流離失所者成為需要保護的物件。國內流離失所者是指被強迫或不得不逃離或離開習慣居住地的個人或群體，他們離開居住地是迫於或為了逃避武裝衝突、普遍的暴力情勢、侵犯人權的行為或天災人禍，但他們並未越過國際承認的邊界。豐根據聯合國難民署的全球報告，截止到2014年底，全球大約有3200萬的國內流離失所者。根據內部位移監測中(IDMC)的資料顯示，2015年全球新增了278萬國內流離失所者。這些國內流離失所者與《公約》所規定的難民在實質上都需要救助，但是其由於沒有越過邊境無法滿足國際法上對於難民至少具備的兩個條件而無法受到《公約》的保護。
(三)難民甄別制度和程式的不完善
《公約》和《議定書》中對於難民甄別的程式沒有做具體的規定，而是將這些具體的措施交由締約國根據本國的憲法結合自身的實際情況加以確定。雖然聯合國難民事物高階專員辦事處釋出了《甄別難民地位的程式與標準手冊》並結合難民署的實踐建議各國在制定相關國內法的過程中予以考慮，或在實踐中予以執行。但上述的手冊並不具備與公約與議定書相同的拘束力。因此在各國的實踐從很難得到切實的執行。難民問題是由政治因素(國際格局或產生國政治局勢)所造成的人道主義問題，而難民政策則是國際社會和各國政府從國際政治或本國外交政策出發，為解決這一人道主義問題而採取的政治性措施。豑國際政治的形勢往往會對一國的難民政策產生重大影響。難民的甄別程式也是如此，許多國家會根據本國的政治外交的策略和特點進而制定本國對於難民甄別程式上的具體措施，從而使難民的身份認定演變成政治鬥爭。雖然不少國家在國內立法中加強了對難民的保護，墨西哥的法律將性別視為迫害理由;阿根廷已開始向可能有其他國際保護需求的、未受承認的難民提供臨時保護，還向自然災害受災者發放人道主義簽證;韓國的將難民審批程式的時間從一年限制到6個月之內。但是，難民甄別制度仍然存在著缺陷：決策質量低;相對於難民個人特點類似而上訴成功率高的其他國家，難民確認率過低;經常缺乏正當保障使用加急程式;自動適用與加急程式有關的拘留;無暫停效應的上訴;缺乏獲得法律諮詢的機會;大量案件積壓。豒此外，《公約》第1條第6款以及第32條第2款中關於不推回原則的例外情況只是作了原則性的規定，而給予了締約國巨大的自由裁量權。對於難民是否足以危害所在國的安全，則完全交由難民居住地的國家決定。
(四)缺乏強有力的執行力和資金支援
目前承擔難民保護的主要職責是聯合國難民署，作為聯合國的機構其本身並不具有凌駕於國家之上的權力，因此也無法透過強制力來要求主權國家承擔難民保護的責任，並且離開了國家的配合，其保護難民的職能就無法發揮。由於缺乏強制力，難民署在實際的難民保護工作中主要是透過倡議和協調各主權國家對難民進行救助、安置和遣返。一旦遇到公約締約國拒絕接收難民，拒絕履行公約的義務，甚至侵犯難民的基本權利時，難民署所能夠採取的措施極為有限，無法透過凌駕於國家之上的權力機構要求國家強制履行其義務。此外，難民署執行機構職能的經費預算僅有2%是來自於聯合國的撥款，其他剩餘的預算主要來源是各國以及私人的捐贈。其經費嚴重不足已經影響到其正常的救助工作。就此次難民危機而言，難民庇護行動所需資金嚴重短缺的問題目前正在破壞應對自二戰以來規模最大的全球流離失所危機的救助行動。國際難民署保護難民的相關行動支出在2016年高達7億2400萬美元，但目前的到位資金僅有1億5800萬美元。資金需求和供給之間存在著巨大缺口使得難民署的工作舉步維艱。
三、對於加強難民保護的思考
首先，擴大難民的內涵範圍。國際政治形勢的變化、地區和國內武裝衝突的頻繁發生、極端主義、宗教主義、恐怖主義的滋生以及全球氣候的影響，導致難民的種類和數量劇增。如前所述，新型難民的出現使得《公約》和《議定書》原有關於難民的定義已經無法涵蓋所有的難民範圍，也不利於難民人權的保護。雖然一些區域性組織與歐盟、非洲統一組織等通過了區域性的國際檔案擴充套件了難民的內涵。但這些檔案的拘束力僅限於區域性組織內部，對其他國家沒有拘束力。因此，有必要對於《公約》和《議定書》加以修改，擴大難民的範圍，以更好地對環境難民以及國內流離失所者提供保護。
其次，加強國際社會的合作。國際社會所開展的救助工作對於難民問題的緩解產生了一定的積極作用，但是從此次難民危機之中所暴露出來的歐洲各國之間相互推諉，甚至不願承擔保護難民義務的問題也反映出了目前國際上各國之間為了自身的政治或經濟的利益而其侵犯難民的基本權利。對於難民的保護，不僅需要聯合國難民署的努力，同樣也需要其他國際組織，如紅十字國際委員會、世界衛生組織、世界糧農組織等的幫助，也同樣需要各個主權國家切實履行相關國際條約所規定的義務。共同應對這一個全球性問題。
最後，從根本上解決問題。國際社會包括各種國際組織對於難民的救助只是在問題出現之後的一種補救措施，並不會從根源上解決難民產生的問題。聯合國難民署雖然已經盡到最大努力去安置難民，但是難民的增長的速度遠遠超過了安置的速度，使得難民問題越來越嚴重。而這也對國際社會應對類似問題提出了更高的要求。難民問題的解決不僅需要國際社會的共同努力，同樣也需要從根本上解決貧窮、武裝衝突以及環境惡化的問題。