現階段水利吸引社會資本應避免陷入的幾個誤區論文
現階段水利吸引社會資本應避免陷入的幾個誤區論文
國家高度重視創新投融資機制，把水利作為重點支援領域之一，先後制定出臺了一系列吸引社會資本參與水利工程建設運營的政策措施。水利部會同有關部門和地方積極創新投融資模式，科學設計社會資本參與方式，細化完善政府支援政策，較好激發了社會資本參與水利建設的動力與活力。據初步統計，“十二五”期間全國水利建設投資中社會資本為1683億元，約佔水利總投資的7.8%，相比“十一五”期間提高了3.5個百分點。但由於水利具有很強的公益性，且投資規模大、建設週期長、財務回報率低，長期由政府組織實施，與交通、市政等基礎設施領域相比，市場開放程度總體依然不高。特別是透過調查瞭解和案例分析發現，由於在吸引社會資本方面缺乏成熟的操作經驗，有關方面對PPP的概念、內涵還缺乏正確的認識和理解，具體實踐中容易陷入幾個誤區，影響了水利在更大程度上向社會資本開放。本文對幾個誤區進行重點辨析，並提出有關建議。
一、誤區：吸引社會資本主要目的是解決水利建設資金缺口
1.描述：對於盈利條件較好、融資能力較強的專案，一些地方認為沒有必要推行PPP模式
本屆政府以來，鼓勵社會資本發展、讓企業擁有投資自主權，是在國家經濟發展步入新常態，要求發揮投資關鍵作用、以結構性改革推動結構調整的背景下提出的。由於水利的市場化程度低，目前開展的政府和社會資本合作實踐較少，業內對於PPP內涵的認識和理解還有一些片面和狹窄。有觀點認為，開展政府與社會資本合作的主要甚至唯一目的是解決水利建設資金缺口問題。因此，只有在水利建設資金特別是地方配套資金存在較大缺口時，才會想到引入社會資本參與，而對於盈利和融資能力較好的水利專案，許多地方認為沒有必要，或者不願意將其拿出來吸引社會資本參與。據瞭解，浙江某引調水工程在籌集專案建設資金時，由於工程本身效益較好、融資能力較強，加之融資環境較好，其透過貸款、專項債券的平均融資成本僅為1.5%左右，但如果採取吸引社會資本的方式，為滿足社會投資人的回報需求，融資成本最低也要達到6%左右，單純從財務可行性角度權衡，地方政府吸引社會資本參與的意願不強。一位在黑龍江某水庫從事專案融資的人員介紹，目前中央和省級兩級財政已經落實了該水庫專案總投資的70%以上，對於剩餘資金缺口，當地政府認為採取PPP模式引入社會資本規模不大、必要性不強，更願意採用政府自籌、銀行貸款等傳統方式，造成了“好的專案進不來，差的專案沒人來”的困境。
2.辨析：政府與社會資本合作的根本目的是透過發揮各自優勢提高基礎設施建設水平和運營效率
從概念產生的背景來看，PPP最早由英國政府於20世紀80年代提出，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施並向公眾提供公共服務。可見，PPP模式和傳統政府融資模式的關鍵區別，在於社會資本是否有機會參與傳統由政府投資的專案(如發電、供水、土地開發等)，並分享決策權與收益權。因此PPP不僅是一種融資模式的創新，還體現在建設管理模式的創新，無論從其內涵本身還是許多市場化程度較高的行業實踐來看，吸引社會資本除了解決資金問題，更重要的目的和作用是透過引入市場主體，更好地發揮公私部門的各自優勢，提高工程建設管理水平和運營效率，實現政府和社會資本的長期合作、優勢互補和激勵相容。
3.建議：加快轉變政府職能，為發揮社會資本的經營管理優勢營造良好環境
政府和社會資本合作，“主動權”更多在於政府。建議各級水利部門要樹立對PPP的正確認識和理解，加大宣傳引導和政策扶持力度，為社會資本參與創造良好條件。一是加快政府職能轉變，進一步透過深化行政審批制度改革、創新公共服務提供方式等，增強政府市場意識，提高創新投融資機制，吸引社會資本的主動性。二是加強政策宣傳引導，及時宣傳報道吸引社會資本參與水利建設的方針政策、方案和措施，宣傳社會資本在水利工程建設運營方面的積極作用，讓社會資本瞭解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，營造良好的社會環境和輿論氛圍。叄是加強專案庫建設，及時推介、扶持、培育一批水利等基礎設施建設領域的PPP案例，做好跟蹤分析和經驗總結推廣，讓有關方面特別是地方政府充分認識到，社會資本進入不僅可以成為解決資金缺口的有效途徑，而且在分擔政府投資運營風險、提高基礎設施建設運營效率方面同樣具有重要作用。
二、誤區：只有盈利條件好的水利建設專案才能吸引社會資本
1.描述：對於財務收益較差、引入社會資本難度較大的水利專案，一些地方推行PPP模式的有效辦法不多
據瞭解，許多以防洪、生態、灌溉為主的水利工程，沒有直接經濟收益，而對於收益狀況相對較好的引調水工程、水源工程而言，一般財務收益率也不高於4%，與投資城市供水、發電等其他產業的平均投資回報水平8%相比差距較大，單純自身收益很難吸引社會資本進入。從目前各地向社會資本推介的專案型別看，多數為具有一定供水或發電效益的水利工程，其中能夠有效落地的則更多是“優中選優”，例如江西峽江水利樞紐、安徽白蓮崖水庫等，將水利工程中效益較好的電站部分單獨剝離出來吸引社會資本。而對於盈利性較差的灌區建設、農村飲水安全、河道綜合整治等專案，主管部門認為單純依靠專案自身收益難以吸引社會資本，在推行PPP模式時普遍存在畏難情緒，創造條件推動專案落地的辦法不多，主要寄希望於中央給予加大補助資金支援等優惠政策。比如，重慶觀景口水庫先後2次進行專案法人招標都以失敗告終，主要塬因就是該工程承擔的公益性功能較多，社會資本投資收益難保障，導致社會投資人積極性不高。四川大橋水庫二期工程的經營收入主要包括農業供水和城鎮生活供水等，由於公益性部分較多，經測算，工程建成後預期財務收益相對較低，當地政府部門在吸引社會資本方面感覺有些“束手無策”，至今尚未制定提出切實可行的PPP實施方案。
2.辨析：PPP專案收益不一定來源於自身收益，不僅可以由使用者付費(如用水戶繳納水費)，也可以由政府付費(如政府購買服務)
有關行業和領域的實踐表明，PPP的應用範圍並非侷限於盈利能力較強的專案，透過合理的合作模式、有效的支援政策等，公益性強的專案同樣可以引入社會資本，相關做法在水利領域也開始初顯成效。近年，隨著探索實踐的不斷深入，加之有效的政策支援，水利PPP實施範圍進一步拓寬，方式也逐漸靈活多樣，不僅盈利能力較高的水源工程、調水工程能夠吸引社會資本，農田水利、農村飲水安全等公益性強、盈利能力弱的水利專案，也開始逐漸成為社會資本參與的重要領域。如雲南省陸良縣恨虎壩中型灌區透過初始水權分配、建立健全水價形成機制、建立節水獎勵機制等，明確了社會資本回報方式，穩定了回報預期，引入社會資本500萬元，成為國內透過招商方式引入社會資本參與農田水利建設的成功案例。在農村飲水安全工程中，2014年全國各地透過各種鼓勵和支援措施共籌集社會資金17.3億元用於工程建設，佔當年全國農村飲水安全工程建設總投資的5%，緩解了地方配套資金落實難、缺口大的問題。重慶等一些地方在城市水環境整治中，透過允許分享周邊土地增值等方式，引導房地產開發商等社會投資經營主體參與專案建設，既解決了公益性專案建設的資金缺口問題，又滿足了社會資本的投資回報要求，實現了政府和社會資本合作的“雙贏”。
3.建議：明確優惠的渠道和扶持政策，提高社會投資經營主體的收益預期
借鑑部分地區的成功做法和典型經驗，可採用如下方式解決專案自身盈利能力不足、吸引社會資本困難的問題。一是專案“打捆”。比如，重慶觀景口水庫考慮到僅依靠塬水經營引資效果不明顯，擬透過與中標社會投資人簽訂供水協議，將配套的觀景口水廠一併納入PPP合作範圍，相應配置水廠特許經營權，透過塬水和制水“一體化”實現較好經營指標。經瞭解，黑龍江奮鬥水庫、安徽江巷水庫也初步考慮把水廠和部分供水管網等專案進行“打捆”，以吸引社會投資，提高專案財務收益預期。二是政府購買服務。如浙江麗水、江蘇鎮江等地在水環境整治中，考慮專案自身沒有盈利能力，確定以政府購買服務的方式吸引社會資本，即透過公開招標確定社會投資經營主體，由其負責專案建設和運營管理，社會資本投資成本和收益在專案建成後由政府每年按照一定額度支付。叄是配套優惠扶持政策。如湖南莽山水庫採取投資補助和財政補貼等措施，保障社會投資人獲得合理回報，在投資方面，明確專案法人投入4.2億元，由於政策等因素變化增加的投入由政府籌措;在收益方面，當農業灌溉水量低於設計規模的80%或城鎮生活供水量低於設計規模的90%時，承諾向專案公司補貼水費收入，確保灌溉水費和城鎮生活供水年收入分別不低於500萬元。
三、誤區：水利吸引社會資本必須保障投資者獲得穩定收益
1.描述：許多社會投資方不願意承擔風險，要求政府部門承諾給予“收益保底”
社會投資者普遍反映，有的水利工程儘管具有一定供水發電收益，自己也有興趣參與，但考慮水利工程涉及水文地質勘查、徵地移民搬遷、生態環境保護、供水發電定價及收費等眾多事項，以及未來專案投產後供水達產率、水費收取率等都有很大不確定性，沒有明確的收益預期，因此在投資決策時往往將政府給予最低收益或保證作為前提條件。比如，安徽江巷水庫在招商引資過程中，一位社會投資人提出，由於工程建設週期長、不可預測因素多，建議採用BT模式，由社會資本出資建設，在專案建成後由政府根據約定的回報率分年度支付償還，使投資回報有保障，避免專案建設和後續經營期投資回報的不確定性。對社會投資人而言，考慮自身利益最大化，要求參與工程建設運營必須獲得合理穩定的收益;對政府部門而言，考慮已經將工程經營性收益“讓渡”給社會資本，不願意再額外進行無條件的'“兜底”。從現實情況來看，往往是政府部門妥協，有的因此背上了沉重的債務負擔，使PPP效果適得其反。
2.辨析：PPP是一種合作伙伴關係，既強調收益共享，也強調風險共擔
市場經濟中風險和收益總是相伴而生，PPP的關鍵目標也在於實現利益共享和風險共擔。以代表性的BOT(建設—移交—運營)模式為例，政府根據測算的專案總投資和財務收益率賦予社會投資人一定年限的特許經營權，由於專案執行情況、特許經營狀況均存在不確定性，社會投資人在獲得特許經營收益的同時，也必然應該承擔一定的經營風險。對水利PPP而言，與以政府為主實施的傳統建管模式相比，政府透過特許經營等方式將工程經營收益承諾給社會投資人的同時，也將部分工程經營的風險分攤給社會投資人，這一做法有助於促進投資人改善技術和管理水平，提高建設運營效率。但如果社會投資人只關注特許經營收益甚至超額回報，而不願意承擔經營風險，要求政府部門給予收益上的最低保障，將導致雙方的合作失去平衡，此時專案經營收益多數由社會投資人獲得，而經營風險則幾乎全部“轉嫁”給政府，不僅不利於提高投資者改善經營管理的積極性，也可能因此加重政府的債務負擔。
3.建議：完善PPP專案論證和競爭合作機制，促進實現各方利益的“最大公約數”
最佳的PPP合作模式在於尋找各方利益的平衡點，建議要從以下幾個方面進行把握：一是在專案選擇時，要認真開展物有所值評價和財政承受能力分析，將適合開展PPP的專案遴選出來。要委託專業機構開展評估論證，對擬採用PPP模式的專案進行篩選，重點判斷與傳統政府採購模式相比，採用PPP模式能否增加供給、最佳化風險、提高效率，對於部分由政府付費或需政府補貼的專案，要判斷財力能否承受。二是在專案推介時，政府和社會資本雙方要對專案融資結構、回報機制、運作方式、風險分配的基本框架以及相關配套政策等進行充分溝通協商，特別是在簽訂合作協議時，要對雙方的權利義務和交易條件邊界進行認真研究，如投資分攤方式、財政補貼機制、收費定價調整機制等，還要建立完善選擇社會投資者的競爭性機制，確保雙方分配的收益和分擔的風險均控制在合理區間。叄是在專案操作實施時，要建立健全相關制度規範，編制出臺操作指南，從制度層面對政府和社會資本雙方的行為進行規範和約束，明確哪些事情可以做、由誰做、怎麼做，確保公共服務“最佳化而不煺化”，社會資本“盈利而不暴利”，促進實現各方利益的“最大公約數”。
四、誤區：向社會資本“敞開大門”等同於“一放到底”
1.描述：有的地方認為PPP專案應基本交由市場實施，政府不能干預太多
水利工程長期由政府直接組織建設實施，由於政府既是投資主體，又是建設和管理主體，容易產生政事不分、政企不分和違規違紀風險，導致工程建設運營效率低下。社會資本參與水利工程建設運營能夠充分發揮市場機制作用，有助於打破傳統水利建設模式中的行政性壟斷，促進水利建設和管理運營的科學化、規範化，提升水利工程建設管理效率和服務水平。為此有的社會投資人認為，政府賦予社會資本一定期限內的特許經營權，不能干預社會資本特許經營期內的建設管理行為。此外，財政部印發的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》明確指出，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業不能作為PPP的主體。有的地方對此理解為賦予社會投資主體充分的自主經營權，政府主體只是起到業務指導和監管的職責，因此在具體建設和管理活動中應該儘量“少插手”甚至“不插手”。
2.辨析：PPP模式並不排斥政府資本參與，而且對監督管理提出了更高要求
一方面，政府資本參與PPP專案有助於穩定收益。既能充分參與專案的設計、論證，從而瞭解專案的盈利能力，避免在社會資本獨立運營的情況下因資訊不對稱而使專案形成暴利或者虧損，特別是對於盈利能力較強的PPP專案，政府參股還能從中取得穩定的分紅收入。另一方面，政府資本參與PPP專案有助於規避風險。水利工程往往既有供水、發電等經營性功能，也有防洪、灌溉、生態用水等公益性功能。由於社會資本特別是民間資本具有一定的分散性、逐利性，在工程建設和執行管理中，為實現自身利益最大化，或將產生與防洪安全、供水安全等公益性目標的背離，對公益性目標的實現帶來一定影響。比如對於具有多種供水用途的工程而言，社會資本為追求經濟利益，可能更加傾向於城鎮生活、工業等經營性供水，而忽視了農業灌溉、生態等公益性用水需求，給水資源用途管制增加了難度。為此，政府必須加強服務與監管，以提高社會資本參與水平和效率，保障社會資本合法權益和社會公共利益。
3.建議：政府應履行好公共管理職能，透過多種途徑加強水利PPP專案監管
政府和社會資本合作雙方都應明確，“敞開大門”不等於“撒手不管”，政府要透過多種方式加強對水利PPP專案的監督管理，主要包括以下幾個方面：一是直接參與PPP專案實施。如由政府出資人代表與社會投資經營主體以一定持股比例聯合組成專案公司，作為專案法人負責專案建設運營管理。對於公益性較強、與公共安全和公眾利益密切相關的水利工程，可由政府出資人代表控股。二是加強監督管理。水行政主管部門應依法加強對PPP專案的監督管理，維護公平競爭秩序，健全市場信用體系，強化責任追究，確保工程質量、安全和公益性效益發揮。此外，可由政府成立專門的監管機構，或親自選定工作人員履行監事職責，對專案建設運營全過程進行監督管理，或由政府和社會資本雙方共同設立執行協調機構，列席專案公司董事會和股東大會，對合同履行情況進行監管，並協調解決相關問題。叄是完善煺出機制。政府有關部門應建立健全社會資本煺出機制，在嚴格清產核資、落實專案資產處理和建設與執行後續方案的情況下，應允許社會資本煺出，妥善做好專案移交接管，確保水利工程的順利實施和安全執行，維護社會資本合法權益，保證公共利益不受侵害。
總體而言，水利領域的政府和社會資本合作仍處於實踐探索階段，既要採取合理的融資模式、穩定的扶持政策，確保社會資本“進得來、留得住”，也要透過規範的、有效的監督管理，促進水利專案“建得好、長受益”。當然，也要注意雙方合作的穩定性、長期性和實質性效果，避免為了PPP而PPP，防止將水利PPP變成一種新的政府“債務”平臺。