公共政策評估主體性原則透析論文
公共政策評估主體性原則透析論文
（論文關鍵詞）公共政策評估主體原則
（論文摘要）我國在公共政策評估的實施過程中仍然存在著諸多問題，究其原因之一，主要是我國在政策評估方面的著重點在於提出各種不同的評估方法、模式，卻忽視了對政策評估的研究。事實上，只有本著利益相關、多元化、獨立性、專業化、公開公平、代表性等公共政策評估性原則，才能選出客觀、獨立、合理、有效的政策評估主體，才會有利於公共政策評估的改進。反之，公共政策評估的有效性將受到影響。
公共政策評估主體就是直接或間接地參與公共政策評估過程的個人、團體或組織。公共政策評估主體在評估活動中處於舉足輕重的地位，它決定著評估標準的制定、評估範圍的大小以及評估方法的選擇，從而發揮著主導性的作用，直接影響到評估工作的成敗。筆者認為，只有遵照以下系統的評估主體性原則，才能選定客觀、獨立、合理、有效的公共政策評估主體，才能實現科學有效的公共政策評估。
一、利益相關原則
一般的公共政策教材認為，在公共政策評估活動中，除立法機關、政黨組織、司法機關、社會組織和公民外，比較重要的公共政策評估主體是政策制定者和執行者、專業機構和人員、大眾傳播媒體。在這其中，把政策物件這一重要評估主體排除在外是非常不科學的。因為作為公共政策物件的社會組織和公眾，他們能夠親身感受到公共政策給自己的經濟、社會生活帶來的影響，對公共政策最有發言權。可惜的是，在一些政策評估實踐中，具有如此重要發言權的團體往往不能參與到政策評估的過程中，他們不能把他們的意見、他們的切身體會表達出來，這對於公共政策的評估來說無疑是巨大的損失。評估主體中作為政策物件的社會組織和公眾代表的缺位，導致公共政策評估過程中相關利益群體和個人話語權的缺失，使得評估結論所涵蓋的觀點不夠全面。社會組織和公眾作為政府行為相對人參與公共政策評估，不僅能夠提高公共政策評估的客觀性和全面性，更能夠提高公共政策評估結論的公信力。
二、多元化原則
長久以來，我國公共政策評估的主體都是以政府機關為主的，從中央政府到省級政府再到地方政府都設有自己的政策研究室。但行政官員在其政策評估報告中，常常通篇強調政府做了些什麼，政府投入了多少，但對於該政策給目標群體究竟帶來了多大的效用，他們卻往往沒有提到。要知道在衡量政策效用時，我們不能僅僅立足於政府做了些什麼。
這種政策評估主體的'單一化，使得公共政策的評估往往帶有嚴重的片面性。而且由於評估主體自身知識水平的限制，這種評估也帶有很大的不可靠性。20世紀90年代以來，在企業管理界一直風靡著這樣一種評估模式——360度績效評估，又稱為全方位評估。它是指由員工自己、上司、直接部屬、同仁同事甚至顧客等全方位的各個角度來了解個人的績效：溝通技巧、人際關係、領導能力、行政能力等等，透過這種理想的績效評估，被評估者不僅可以從自己、上司、部屬、同事甚至顧客處獲得多種角度的反饋，也可透過這些不同的反饋清楚地知道自己的不足、長處與發展需求，使以後的職業發展更為順暢。公共政策評估是透過制度保障的、規範化的工作行為，同時也是專業性很強、技術含量很高的研究活動。針對目前評估主體單一化的現狀，公共政策評估可以參照360度績效評估以及國外的成功經驗，在目前官方績效評估的基礎上，實行政府、黨的組織、權力機關（人大）專業評估組織（包括大專院校和研究機構）、社會組織和公眾特別是“受到政策影響的相關利益群體代表”等多元評估主體的結合，實現評估主體“多元化”。
三、獨立性原則
我國的公共政策評估的主體主要是以官方為主。而我國官方的政策評估又主要是依靠各級政府和黨委下屬的政策研究中心進行的。從公共政策制定者的角度看，這個角色本身就是不獨立的。主要表現為兩個方面：其一，政策研究中心的研究經費主要來源於行政撥款，這就決定了這樣的政策評估者是很難客觀地去評價政府的政策。其二，政府的政策評估會受到內在“人事關係”的不良影響。中國傳統社會是一個愛講“關係”的國家，政府裡面的人事關係尤為複雜，在對公共政策的評估過程中會牽涉到許許多多的利害關係。
這就使得評估主體在公共政策評估過程中帶有很強的主觀色彩，難以保持立場和態度的科學性、客觀性。顯然，要政府部門自己評估自己並指出其政策的不足是很困難的。J。Q。威爾生曾提出了兩條有關政策評估的一般定律：威爾生定律一，假如一項政策研究是由實施該項政策的人或者他們的朋友進行的，那麼，所有對社會問題所作的政策干預都會產生所要得到的效果。威爾生定律二，如果政策調研是由獨立的第三方，尤其是如果是由對相關政策持懷疑態度的人所進行的，那麼，沒有任何對於社會問題進行的政策干預會產生預想得到的成果。一般來說，政府的人員常常偏好於證明自己的政策是有效的，而且在政府的內部也往往存在著各種各樣利害關係的制約。因此，要求政府在對自己所制定政策進行評估的時候做到客觀幾乎是不可能的。另外，由於受傳統文化的影響，政府的工作人員更習慣於服從上級的領導，為了自身前途也不會去反駁領導。這會導致公共政策評估的資訊源受到上級政府部門偏好的影響，使得最後公共政策評估的結論不準確。因此，我們應該大力發展民間的政策評估組織，並使之逐漸成為政策評估的重點。在這方面，美國的蘭德公司、斯坦福國際諮詢研究所，英國的倫敦國際戰略研究所等取得的成功經驗，對我國建立獨立的專業評估組織具有積極的借鑑意義。
四、專業化原則
做好政策評估需要具備兩個重要的基本條件：一是擁有關於政策方案和政策結果的足夠資訊；二是擁有關於政策理論尤其是政策評估理論的足夠知識。而我國目前公共政策評估活動的主力軍一官方政策評估部門往往缺乏有關政策評估的專業理論，大多靠經驗進行評估，那麼其評估結果的科學性就值得懷疑。而專業評估組織（大專院校和研究機構）聚集了大批專門從事公共政策分析研究和實踐活動的人士，有利於提高公共政策評估的科學性，更重要的是專業評估組織成員作為“非官方人士”，其觀點和看法不受政府利益和本位主義影響，能更好地保證評估結論的客觀真實性。因此，我們應該加強專業評估人員隊伍建設。必須加強對政府決策人員和評估人員的教育、培訓，使其掌握政策評估的科學理論和相關技術方法，儘快從“外行”轉到“內行”；必須採取有效措施，鼓勵和吸引政策分析專業人士到政策評估組織任職工作；加強官方政策評估人員與非官方政策評估人員的交流和合作，最大限度地實現資訊共享，將評估理論與決策現實有機統一起來。
五、公開公平原則
公共政策是社會生活中各個利益團體之間互相協調利益關係的產物。因此，公共政策的評估也應該建立在各個利益團體共同平等協商的基礎上。要做到平等地協商，最重要的一點就是雙方掌握的資訊一定要是對稱的，因為在資訊不對稱狀態下，缺乏資訊的一方會處於談判的弱勢地位，這是不利於該方的利益表達的，這會使政策更偏向於掌握更多資訊的一方，也就是說對它更有利。在實際的運作中，有些政府部門在公共政策評估的過程中，會基於自身的利益而提供虛假的資訊，或者出於政治性策略的考慮有意歪曲實際效果，或者提供一些誤導性資訊，這就使得公共政策評估參與主體在評估過程中，出現了對話地位的不平等。參與評估的主體在缺乏全面真實資訊的情況下，也不可能科學客觀地去對一項政策進行系統的分析。針對這種由於資訊不對稱而導致的公共政策評估中評估參與主體話語權的缺失，政府應該把公共政策制訂的目的、規則、標準、實施狀況等因素依據國家法律、法規和政策予以公開，使公共政策評估參與主體在評估前可從有關部門那裡獲取評估物件的全面、真實資訊，使他們能夠結合自身的切身體驗以及對被代表公眾的資訊彙總，作出科學、客觀的評價。同時還應建立一個完善的資訊系統進行及時的資訊收集、分析，以滿足對公共政策評估的資訊需求。
六、代表性原則
在近年來的公共政策評估實踐中，我們看到有些地方政府在公共政策評估中已經（上接第128頁）非常重視社會組織和公眾的代表參與。但是，由於有參與公共政策評估過程的社會組織和公眾代表聲生方式不盡合理評估參與主體是由上級組織指定，而非透過選舉產生，在上級組織指定參與主體的過程中，把一些與政府部門觀點相左的社會組織和公眾代表排斥在外，或者評估參與主體本身就是公共政策的既得利益者，或者與政府有利害關係等因素都導致評估參與主體的代表性和廣泛性的欠缺。賽可否認，實踐中有些地方政府也大張旗鼓、興師動地開展過名目繁多的民間評估公共政策的活動然而由於受政府領導者個人素質影響大，缺乏相應{I勺制度保障，大都流於形式主義。在公共政策評估過程中，要真正重視社會組織和公眾代表的參與，公共政策評估主體就應該是涵蓋所有公共政策評估相關人利益的代表，不論是持正面的評價還是負面的看法的公眾都要包括在內。
作為公共政策評估參與主體的代表，應該遵循相應的制度化的選舉程式，由公開、民主的程式選舉產生，而與政策執行者有利益關係的公共政策評估參與主體，根據具體的實際情況，按照有關的公共政策評估法規、制度，決定是否應該回避。在公共政策評估過程中，政府機關、黨的組織、人大的代表、利益相關組織和公眾代表、專業評估組織的專家，都可以進行充分的意見表達，這些代表也可以交叉詢問，最後由獨立的公共政策評估組織根據討論的結果作出公開的結論。其中，尤其要注意保證利益相關組織和公眾代表產生方式的公正性，要使他們的觀點具有真正的代表性，還要注意代表與被代表的公眾之間需要進行充分的交流，否則，代表無從真實反映被代表人的利益。