行政訴訟中舉證責任的研究論文
行政訴訟中舉證責任的研究論文
摘要：隨著我國社會主義法制的逐步完善和健全，證據在各種訴訟中的作用越來越重要，成為決定當事人勝訴或者敗訴的關鍵因素。而在行政訴訟中的舉證制度又與民事、刑事訴訟中的舉證制度有很大的區別。這種區別又集中體現在訴訟當中當事人舉證責任的分擔上。民事、刑事訴訟當中的舉證原則是“誰主張誰舉證”。而行政訴訟當中的舉證原則是被告負舉證責任，併兼顧原告、第三人合理分擔舉證責任。這是由於行政訴訟具有它本身的特殊性所決定的。行政訴訟中的被告都是具有某種社會管理職能的行政機關。在行政法律關係中，行政管理機關與行政管理相對人是管理者與被管理者的關係，雙方的地位是不平等的，行政法律關係中特殊的地位決定著在行政訴訟當中特殊的舉證責任分擔。本論文試從行政訴訟法對舉證責任的一般性規定入手，論述了行政訴訟當中這種特殊的舉證責任制度的現實意義。並分別從被告，原告和第三人分擔不同的舉證責任的理由，分析對訴訟結果所產生的效力和影響。同時也對行政訴訟當中法律對舉證責任所作規定的一些不足提出了自己的見解。透過以上內容的論述，說明了行政訴訟舉證制度在我國行政訴訟中所具有的重大意義。
關鍵詞：行政；訴訟；舉證；責任
一、舉證責任的一般性原則規定
我國行政訴訟法針對行政訴訟的特點，對在行政訴訟中的舉證責任作出了明確規定。《行政訴訟法》第三十二條規定：被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規範性檔案。最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條規定：在行政訴訟被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。由此可見行政訴訟中的舉證責任與民事、刑事訴訟中的舉證責任有著截然不同的區別。
二、舉證責任的涵義
舉證責任是執行政訴訟當事人必須承擔的證明案件事實的責任①。舉證責任的基本涵義包括兩個方面；一方面是指由誰提供證據證明案件事實，即提供證據責任的承擔；二是指當時能提供證據證明案件的法律後果由誰承擔。我國行政訴訟法以及最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋均對舉證責任作出了原則規定。也即是由被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任，舉證者為行政機關。行政訴訟的目的是為了保護公民，法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。而為了實現這一目的和宗旨，就需要人民法院充分行使體現司法監督的審判權，對被訴的具體行政行為的合法性進行審查。在行政法律關係中，原告和被告處不平等地位，他們之間是一種管理和被管理的關係。行政機關作出某種具體行政行為，不但要有事實根據，還要有法律、法則等規範性檔案為依據，因此，在行政訴訟中，行政機關不僅要有作出具體行政行為的事實和法律依據，而且還要把反映這些依據和事實的材料向法院提供，用以證明其作出的具體行政行為的合法性。如果被告提供的證據材料不足以證明其具體行政行為是合法的，則要承擔敗訴的風險。所以，舉證責任的意義在於它是決定行政訴訟最終評判結果的關鍵。
三、舉證責任在行政訴訟中的分配
行政訴訟舉證責任的分配，從行政訴訟法實施以來，也有很多的爭議。我國行政訴訟法規定了被告負舉證責任說、但規定的過於原則，在審判實踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，對舉證責任作出了較為明確的規定，採用被告負舉證責任說兼採合理分擔說，即在一般情況下由被告承擔舉證責任，在特定的情況下由原告承擔部分舉證責任。
（一）被告舉證責任
我國《行政訴訟法》第三十二條規定：被告對自己作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規範性檔案。這條規定明確了被訴的行政機關舉證責任的內容為：一是事實證據。即被告作為或不作為的事實根據 。二是法律、法規等規範性檔案、即被告作出具體行政行為的法律法規依據。這種提供法律依據的舉證，也是行政訴訟舉證責任不同於其它訴訟的一個重要特點。三是程式性證據。行政機關在作出具體行政行為時必須遵循以事實為根據，以法律為準繩的原則，按照先取證據後裁決的行政程式來行使職權。
之所以規定這種倒臵的舉證責任規則，主要理由是：⑴行政法制化要求行政守法，行政守法在程式上的要求是“先取證後裁決”，即行政機關作出具體行政行為時要充分收集證據，然後根據事實，適用法律，而不能在無證據的情況下恣意行政。因此，當行政爭議訴至法院時，行政機關應有充分的證據來證明其行政行為的合法性，如果它無證據只能說明所作出的具體行政行為沒有事實基礎。顯然是違法的。⑵行政法律關係中，行政機關行使職權由國家強制力保證，以行政行為推定合法為前提的。居於主動地位，是管理者的角色，實施具體行政行為無需徵得個人、組織的同意，個人、組織在行政法律關係中處於被動地位是被管理者的角色因此，在訴訟中行政機關應該為自己的行政行為提供合法的事實依據和法律依據，這樣才能體現雙方當事人地位的平等，若要被動地位的原告舉證，則會因無法或很難收集、保全證據而敗訴，這實際上顯失公正。⑶行政機關的舉證能力強，能夠完成舉證的實施，而原告卻無這方面的能力。例如有的案件中證據的收集需要一定的專業知識、技術裝置才能取得，而原告往往無這方面的能力，而對於被告來說卻是要必須具備的能力。如是否對環境造成汙染，能否獲得發明專利，偽藥劣藥的認定等，讓原告去舉證簡直是強人所難，也是不可能的。另外原告對行政機關的處理不可能全部瞭解，例如工商局不發給原告許可證，因為該地區所申請的營業行業已飽和，而是否飽和原告並不瞭解。行政機關還有采取相關強制措施的權力，原告缺少儲存書證、物證的能力，原告收集、儲存證據困難重重，正是基於上述的原因， 讓被告承擔舉證責任才是相對公平的。
（二）原告舉證責任
在行政訴訟中，原告也應當承擔一定的舉證責任。儘管行政訴訟中由被告承擔舉證責任，但並不等於原告就不向法院提供任何證據②。我國《行政訴訟法》對原告舉證責任問題沒有作出明確的規定，但在最高人民法院《關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，該當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。”同時，在起訴被告不作為的案件中，原告應當證明其提出申請的事實。因為不作為案件是行政管理相對人因為行政機關拒絕、不予答覆、拖延或沒有有效履行職責為由而提起訴訟的案件。在此類案件中，行政相對人的`申請是行政機關實施一定行為的前提，行政管理相對人沒有申請行為，行政機關拒絕、拖延等不作為當然就無從談起。因此原告應當提供其在行政程式中曾經提出申請的證據材料。在一併提起的行政賠償訴訟中，原告需要提供證明被訴的具體行政行為侵權而造成損害的證據。行政機關不可能客觀公正地對自己的不法行為對別人造成損害的事實提供充分證據。如果一味地讓被告承擔該類案件舉證責任，對原告來講更是不公正的。
原告在行政法律關係中的弱勢地位決定了其無法承擔主要的舉證責任，而只能承擔初步的舉證責任。這種弱勢地位的形成主要是因為具體行政行為是行政主體具有單方面調查、收集、儲存和使用各種證據的職權，在大多數情況下，原告很難或者完全不能佔有關於具體行政行為的足夠證據。但是從另一個方面來說，這種弱勢地位只是一種相對性的，在具體法律行為中，因為法律規定而形成的管理與被管理的關係之性質決定的，在舉證方面能力大小的不平等，與原、被告的經濟地位，機構性質、組織差異沒有必然的相關性。
行政訴訟之所以在舉證責任的分擔上偏向於原告，僅僅是由於具體行政行為中行政法律關係的雙方職權的不平等。這樣才形成了原告承擔部分舉證責任的舉證責任分配規則。
我國行政訴訟法所規定的這種舉證責任分配有助於對處於弱勢地位的原告合法權益的保護；有助於規範證據的提供、調取、質證、認證活動，使之更加容易操作；有助於對國家利益和社會公共利益的關注與保護；有助於融合現代法治和程式正當觀念，使我國的行政訴訟法與國際接軌，逐步趨向依法行政，真正實現現代法治的基本觀念在我國法律中的體現。但就目前來講，老白姓“不知告、不願告、不敢告”的現象也還普遍存在，且在大多數 人眼中，對“民告官”持懷疑態度。因此，在行政訴訟舉證責任的分配上，應當儘可能地考慮到方便原告的起訴，充分保護原告的訴權，通向法院的門檻不能設臵太高，對原告在起訴時的舉證責任不能要求太嚴。原告提供的證據只要在書面上大致成立，法院在原告起訴時沒有必要也不應當作實質性的審查，這樣有利於我國行政訴訟制度逐步穩妥，健康地向良性軌道發展。
（三）第三人在行政訴訟中的舉證
我國《行政訴訟法》和最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋及最高人民法院《關於行政訴訟證據若干問題的規定》都明確規定了第三人在訴訟中享有舉證的權利，但第三人在訴訟中如何行使自己的這項權力，這項權力如何得到保障，在行政訴訟中出現了許多爭議，特別是因為第三人在行政訴訟中所處的地位不同，以及現有法律法規對第三人所舉證據效力的限制，導致對其所舉證據的效力認定出現了差異。因此，關於第三人舉證的有關問題是一個值得討探的問題。
《行政訴訟法》第二十七條規定：同提起訴訟的具體行政行為有利害關係的其他公民，法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。從以上條文以及在司法實踐中可以看出，此類第三人在一般情況下，是被告所作出的具體行政行為的受益方，因為原告的起訴，而使自己經取得的利益有可能消失。例如行政許可中的頒發證照行為，原告起訴被告，要求撤銷被告給第三人頒發證照的行為。而該類案件的裁判結果，有可能影響到第三人既得利益的損失。在此種情況下，第三人是站在被告一邊。其在訴訟中所舉證據也是為了支援被告具體行政行為的合法性。在這種情況下，第三人所舉證的效力如何認定。有可能產生的結果是被告具體行政行為的結果正確，但缺少關鍵的證據。而第三人又提供了該關鍵證據。筆者認為在這種情況下，第三人的舉證還是不能夠認定的。因為第三人不能夠代替被告行政機關舉證。如果允許這樣做，則失去司法機關對行政機關的司法監督的意義，不利於引導規範行政機關依法行政。也助長行政行為的隨意性。雖然第三人的合法權益不能得到及時實現。但是卻達到了法律所追求的特定價值的目標。且第三人的合法權益可以透過國家賠償訴訟而得到救濟。這是法律為追求特定的價值而付出的制度代價。
最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十四條規定：行政機關 的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關係人，其中一部分利害關係人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關係人作為第三人參加訴訟。這又可以看出、這類第三人與前面所說的第三人在訴訟地位上又有所區別，這類第三人是應該起訴而沒有起訴的當事人。一般情況下，該類第三人是依附於原告而在訴訟中對抗被告的，他是站在原告一邊，其所提供的證據是為了推翻被告的具體行政行為或要求其履行行政職責。這時第三人所舉證據與原告舉證的目的是一致的，因此第三人舉證的效力法院應當將其等同於原告的舉證效力看待。
對於現有法律在第三人舉證這方面所顯漏出來的空檔，建議立法者在權衡行政法治精神和及時、有效保護當事人的合法權益上作出更加合理的價值追定位。
四、行政訴訟舉證責任的時限
行政訴訟舉證責任的時限，是指在行政訴訟中，原告、被告及第三人向人民法院舉證的期限。設定舉證時限是促進行政機關依法行政，提高行政訴訟效率，實現司法公正的客 要求。最高人民法院關於執行《行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條進一步明確了被告舉證的期限及不按時舉證的後果，規定被告必須在收到起訴狀副本之日起十日內人民法院舉證，不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有依據，證據。但現有的行政訴訟證據舉證時限也存在有缺陷，現有法律只規定了被告的舉證期限，但對原告及第三人的舉證期限則不具體和明朗，在司法實踐中也遇到了一些問題，影響到了行政訴訟的效率。筆者認為，既然有了明確的舉證責任，從訴訟公正與效率的原則出發，就應當有明確的舉證時限，以便於人民法院和所有的訴訟參加人在行政訴訟活動中有一個統一的規定可以遵循。
總之我國行政訴訟當中特殊的舉證責任分配與行政訴訟的特殊性相一致，行政訴訟中由被告負舉證責任，兼採用原告、第三人合理分擔舉證責任，並互為補充。追求的是行政法治精神與充分保護當事人合法權益相統一的完美結果，只有行政訴訟各方的舉證責任明確、清晰，我國的行政訴訟制度才能起到其本身應具有的意義。
注 釋：
①沈巋，《行政法與行政訴訟法》，人民法院出版社，2002年第1版、第158頁。
⑵樊崇義，《證據法學》法律出版社2003年第3版、第298頁。
參考文獻：
1、《行政訴訟司法解釋之評論》甘文著中國法制出版社2000年版。
2、《行政法與行政訴訟法》沈巋蓍、人民法院出版社、2002年版。
3、《證據法學》樊崇義蓍、法律出版社2003年版。