農民參與土地整理現狀及政策建議的論文
農民參與土地整理現狀及政策建議的論文
摘要：研究目的：瞭解農民認識、參與土地整理的現狀以及願望，為建立農民參與土地整理機制提供政策建議和決策參考。研究方法：文獻資料法、實地調查法和統計分析法。研究結果：農民對土地整理有了一定的認識，並參與了土地整理，但農民的認識不全面、參與不深入，對土地整理存在自己的願望。研究結論：加強土地整理知識宣傳和培訓，建立農民全程參與土地整理機制，成立土地整理農民組織，充分發揮農民的主動性、積極性，讓農民廣泛地、全程地、有組織保證地參與土地整理。
關鍵詞：土地整理 農民參與 現狀 政策建議
土地整理是我國政府解決日益緊張的人地矛盾的必然選擇，是實現耕地總量動態平衡、提高農業綜合生產能力、增加農民收入和促進農村經濟發展的重要手段[1-3]。自20世紀90年代以來，我國各級政府高度重視土地整理，投入鉅額資金，開展了大規模的土地整理並取得巨大成效。然而，目前我國在土地整理過程中採用的是自上而下的運作模式，其運作全過程主要是政府行為，與農地關係最為密切的農民卻參與較少[5-6]，農民利益不能切實保障，並在很大程度上限制了土地整理綜合功能的發揮和預期目標的實現。土地是農民基本的生產資料、生活資料和生存保障資料，農民對土地最瞭解、最珍惜，擁有豐富的耕作和管理經驗。在土地整理過程中建立農民參與機制，聽取農民的意見和建議，取得農民的認同與支援，讓農民廣泛、全程地參與土地整理專案的決策、管理、實施、監測和評估，可以保證土地整理專案的科學性、合理性和正確性，促進土地整理事業持續、健康發展 [7-9]，更有力地推進社會主義新農村建設程序。因此進行農民參與土地整理調查研究，全面深入地瞭解農民對土地整理的認識、參與現狀以及農民參與土地整理的實際願望，建立土地整理農民參與機制，對促進我國土地整理事業健康發展，保護農民利益和推進新農村建設意義重大。
1調查設計及實地調查
１.1調查設計
土地整理的內容包括對農用地進行土地平整、道路建設、農田水利設施建設和防護林網建設等。農村的土地歸國家和農民集體所有，農民承包經營，是農民基本的生產資料和生活保障資料，農民對土地最瞭解、最珍惜，因此，土地整理只有得到農民的支援和參與，才能進行得更順利更深入。而要讓農民參與，必須讓農民知道什麼是土地整理，土地整理包括哪些內容，他們需要什麼、想整理什麼。為了得到農民參與土地整理的實際情況，設計調查內容主要包括兩部分：第一部分是農民對土地整理的認知程度，瞭解農民獲得土地整理資訊的渠道、對土地整理內容及其與自身利益關係的認知程度、對開展土地整理的意願等。第二部分是農民參與土地整理的現狀，包括農民參與土地整理的時間、方式、人員、權屬調整等。為方便調查，將所有問題設計成調查問卷，採用單項選擇和多項選擇的形式。為得到農民更多的、真實的土地整理意見和建議，最後一個問題設計為問答題，請他們提出自己的觀點。
1.2實地調查
由於我國土地整理目前主要採取政府推動、自上而下的形式，在廣大農村尚未普遍開展，專案區以外的農民瞭解較少，參與的更少。基於此，和有關部門聯合於2007年4月和8月集中進行了兩次農民參與土地整理的隨機抽樣調查，調查區域為山東省惠民縣、沂水縣、蓬萊市、萊蕪市、平陰縣、青州市、金鄉縣、東平縣等8個市縣的16個土地整理專案區。調查時，採用面對面調查方式，根據調查群體的年齡結構、文化程度、性別等隨機抽樣調查，共收回問卷240份。對收回的調查問卷進行整理、有效性分析，有效問卷208份，樣本有效性為86.67%，本次調查結果有效。
2 調查結果分析
根據實地調查結果，對兩部分調查內容分別進行統計分析。
2.1 農民對土地整理的認知程度
農民對土地整理的態度及有否整理意願是土地整理順利開展的前提。本研究透過調查農民瞭解土地整理的渠道、對土地整理的內容及其與自身利益關係的認知程度，以及是否願意開展土地整理四個問題來了解農民對土地整理的認知程度。
2.1.1農民瞭解土地整理的渠道
農民獲得國家土地整理政策、資訊的途徑主要有村幹部、電視、收音機和報紙等。調查結果顯示，農民可多渠道獲取國家土地整理政策、本村土地整理資訊，其中有74%的被調查農民選擇透過村幹部，43%的農民選擇電視，21%的農民選擇報紙，還有9%的農民選擇收音機。可見，我國農民獲得土地整理資訊的渠道主要是村幹部，村幹部在向農民宣傳國家政策中起到了舉足輕重的作用。其次是電視，在較發達的農村，農民普遍購買並安裝了有線電視，透過電視可以方便、及時地得到國家政策等資訊。由於農民訂閱報紙較少、收音機幾乎淘汰，農民透過報紙、收音機得到土地整理資訊較少。
2.1.2 農民瞭解的土地整理內容
我國目前實施的土地整理以農用地整理以主，整理內容包括土地平整、農田道路建設、農田水利設施建設、防護林網建設和權屬調整等。調查結果顯示，89%的被調查農民選擇土地平整，74%選擇農田水利設施建設，83%選擇農田道路建設，32%選擇農田防護林網建設，35%選擇產權調整。由此可見，當前農用地整理的實際內容主要是土地平整、農田水利設施建設、農田道路建設，而防護林網建設、產權調整工作開展相對滯後，農民瞭解的也相對較少。另一方面也表明，農民比較關心農田土地質量、灌溉條件和交通條件等生產條件的改善。
2.1.3 土地整理與農民自身利益的關係
土地整理可以增加耕地面積、提高耕地質量、改善農業生產條件和促進農民增收等，與農民利益關係密切。調查表明，45%的農民認為土地整理與自身利益關係密切，45%認為有點關係，10%認為沒有什麼關係。由此可見，90%的農民對土地整理有認同感，認為土地整理與自身利益有關係或關係密切。也有少量的農民認為與自己沒有關係，這主要是由於土地整理專案未涉及到他們的利益。
2.1.4 對開展土地整理的意願
“是否希望本村開展土地整理”這一問題，除1位不希望、1位未回答外，其餘農民全部選擇希望開展。實地調查發現，土地整理最大的受益者是專案區的廣大農民，他們不需要自己投資就可以改善生產條件、提高耕地質量、增加收入，切身感受到土地整理帶來的實惠，認為土地整理是國家和政府在為民造福，為老百姓辦好事，是一項利國利民的事業。因此土地整理工程得到了廣大農民的熱烈擁護和大力支援，許多農民將土地整理工程稱讚為政府的“民心工程”。
2.2 農民參與土地整理現狀
農民廣泛、積極、全程地參與土地整理可促進土地整理專案順利執行。本研究透過調查農民參與土地整理的時間、方式、人員、機構和權屬調整等了解農民參與土地整理的現狀。
2.2.1 農民參與土地整理的時間
土地整理專案實施過程可分為立項階段、規劃設計階段、施工階段、竣工驗收階段和運營階段。為了充分保護農民的權益、實現農民的願望，農民應全程參與、儘可能早地參與。調查結果顯示，21%的被調查農民選擇在立項階段即知道該村可能進行土地整理並參與進去，提出意見和建議，這部分農民主要是村幹部；26%的被調查農民選擇在規劃設計階段知道並參與，對規劃設計提出過建議；45%的被調查農民選擇在工程專案施工階段知道，在這一階段，有些土地整理專案區需要農民投工投勞，有些專案區沒要求農民施工，但農民在田間勞作時發現大型施工機械平整土地、修建農田道路和水利設施，部分農民因好奇而關注，提出問題和建議，並進行質量監督，也有部分農民只是看到並沒有真正參與；還有10%的被調查農民選擇在竣工驗收階段才知道土地整理。由此可見，除村幹部能較早地參與外，普通村民多在在施工階段得知並可能參與進去，農民參與時間較晚。
2.2.2 農民參與土地整理的方式
農民可以透過提建議、決策、投資、義務或有償投工、監督等方式參與到土地整理中去。調查表明，47%的被調查農民以提建議的方式參與土地整理，32%的被調查農民選擇義務投工方式，33%選擇有償投工方式，10%選擇監督方式，沒有人選擇決策和投資方式。由此可見，在土地整理過程中，農民主要是以提建議的方式參與土地整理的，土地整理能較好地反映民意；農民也能以義務投工、間接投資形式參與土地整理；調查區內尚未有農民對土地整理進行決策和直接投資的案例。
2.2.3 土地整理參與人員
土地整理是政府的事情，也是農民自己的事情，農民自己應儘可能地參與進去，不管男女老少。調查結果顯示，土地整理參與人員中男勞力佔68%，婦女佔25%，老人佔6%，兒童佔1%。因此，當前土地整理中主要是男勞力參與，提建議、投工等，婦女參與相對較少，老人和兒童參與更少。
2.2.4 農民參與土地整理的機構
當前我國土地整理主要由國家投資，採取自上而下的運作形式，某村是否開展、如何開展土地整理，由縣級以上國土資源管理部門組織實施，或鄉鎮政府，而村集體無力獨立承擔。農民透過哪種組織機構參與土地整理？調查結果表明，15%的村民選擇透過鄉鎮政府及縣國土資源管理部門參與，這部分農民主要是村主任， 29%的農民選擇透過村民委員會參與，這部分農民主要為村委會成員，35%選擇透過村民代表大會，沒有農民選擇土地整民間理組織。由此可見，農民參與土地整理主要是透過村民委員會和村民代表大會，農村尚無獨立的、專業的土地整理組織機構，農民沒有參與土地整理的專業組織保障。
2.2.5 土地整理權屬調整
現階段，農村土地整理不僅採取各種工程措施進行土地平整、道路和農田水利等基本建設，還要進行地塊合併、地塊規則化整理，以實現規模化、機械化經營，調整生產關係。因此土地整理中必須進行權屬調整，開展地籍調查、現狀確認、權屬變更、土地登記等工作，這是土地整理區別於以往農田基本建設和小流域治理等工作的主要標誌。調查發現，不同地區國土管理部門對權屬調整態度不同：有的地區認為我國《農村土地承包法》規定耕地承包期30年，不能隨便調整土地產權，否則違法；有的地區認為調整土地產權太麻煩，需開展地籍調查、權屬變更等工作，不僅村裡的土地產權資料、圖、表要改，而且要逐級上報，非常麻煩，不願調整；有的地區在田間進行了產權調整，實現了規模化、機械化耕作，但為了減少逐級上報、調整的麻煩，上報的資料包括圖、表等都未調整。調查結果表明，近30%的專案區未進行產權調整，在進行過產權調整的專案區，有49.5%的被調查農民選擇在權屬調整時徵求過他們的意見，總體而言則有65.35%的農民在權屬調整中沒有發言權（有發言權的是70%*49.5%=34.65%）；關於土地整理對土地權屬的影響，41%的被調查農民選擇土地整理後產權更清晰，51%選擇無影響，8%選擇產權模糊。可見，當前土地整理尚未達到促進土地規模化、土地權屬更加清晰的目的。
3、結論及建議
3.1 結論
3.1.1 農民對土地整理有了一定的認識，但認識不全、不深、不遠
透過調查分析可知，農民透過村幹部和廣播、電視、報紙等媒體對土地整理有了一定的認識，知道土地整理包括土地平整、農田道路建設和農田水利設施建設等，並且得到了土地整理帶來的實惠，如增加了耕地面積、提高了耕地質量、改善了生產條件、增加了收益等。但由於當前土地整理實踐中透過建設防護林改善生態環境、透過調整土地產權進一步改善農地產權關係的工作相對滯後，政府及有關部門對土地整理知識宣傳較少，加之農民文化水平較低、小農意識較強、主動獲取土地整理知識的願望較低等原因，大部分農民還不知道土地整理尚應包括建設防護林、調整農地產權等內容，還未充分認識到土地整理更重要、更長遠的目標是改善生態環境、協調農地生產關係，實現農業生產機械化、規模化，促使農地產權更穩定、更清晰。
3.1.2 農民一定程度上參與了土地整理，但參與不充分、不全面
在土地整理的各階段農民都有不同程度的參與，但參與者主要是村幹部，普通農民較少，且參與時間較晚，這有可能會造成專案規劃、決策不能充分反映普通群眾的要求和保障他們的利益。在土地整理中農民參與方式主要是提建議、有償或義務投工，缺乏參與專案決策的機會和權利，從而有可能造成專案決策不完善，也沒有農民直接投資專案，這有可能導致農民不愛護、不珍惜土地整理成果，影響土地整理的可持續性。由於不同人群關注的利益問題不同，如果不能公平地參與，其利益就很難得到保證，當前土地整理參與人員主要是男勞力，而婦女、老人、兒童參與較少，他們的利益就不能得到充分保證，尤其在村莊整理中，婦女、老人、兒童所需要的娛樂設施、保健設施和教育設施等可能得不到重視。農民參與土地整理主要是透過村民委員會和村民代表大會，農村尚無獨立的'、專業的土地整理組織機構，農民沒有參與土地整理的專業組織保障。產權調整是土地整理的重要內容之一，也是對農民利益影響最大最直接的環節，但是目前開展得還很不普遍、不規範，農民參與也較少。調查表明，是否進行產權調整、產權如何調整主要由主管土地整理的政府有關部門決定，而不是農民自己，農民對自己的土地調整沒有決策權。總之，在整個土地整理過程中，農民作為土地的主人應該擁有的參與地位沒有得到充分體現。
3.2 建議
土地整理是國家、政府的事情，也是廣大農民的事情，土地整理事業要獲得健康、快速和可持續發展，就必須得到廣大農民更廣泛深入的參與和支援。因此，在土地整理中借鑑PRA(Participatory Rural Appraisal)參與式鄉村評估理論[10，11]，建立農民參與土地整理機制，讓農民更廣泛、更深入地全程參與土地整理，是當前規範和推進土地整理發展，維護農民權益，推進社會主義新農村建設的迫切任務和必然要求。
3.2.1加大宣傳力度，讓農民全面瞭解土地整理基本知識和政策
農民參與土地整理，必須首先了解土地整理。今後應進一步拓寬宣傳途徑，加大宣傳力度，讓農民全面瞭解土地整理知識、政策和資訊。除透過村幹部宣傳外，廣泛透過電視、廣播、報刊等各種媒體和送科技下鄉等形式向農民宣傳土地整理知識、政策和資訊。在農村有線電視逐漸普及，電視已成為農民瞭解國家政策和資訊最主要渠道的情況下，媒體宣傳中要突出電視迅速、及時、直觀可感的優勢和作用，在農民關注的頻道和欄目如農科頻道、農業農村欄目中加大對土地整理知識和案例的宣傳、教育。同時，近年“送科技下鄉”作為宣傳國家政策、帶給農民致富資訊的重要渠道受到農民廣泛歡迎，國土資源管理部門和有關科研院校可藉此形式送土地整理知識和政策下鄉，以舉辦講座、發放知識手冊、明白紙等形式加強宣傳。此外，村政務公開欄、標語等戶外宣傳形式也是宣傳土地整理知識和政策，讓更多的農民得到更多的土地整理知識、更真實的土地整理政策和資訊的有效途徑。
3.2.2 建立農民全程參與土地整理機制
建立健全農民全程參與土地整理的機制，在土地整理專案實施過程中，採取不同的方式讓農民全過程參與。土地整理立項階段，國土資源管理部門向宜開展土地整理的村（鄉）提出建議，村（鄉）委會充分徵求廣大農民的意見，集中大家的意願，經綜合研究後向國土資源管理部門提出申請立項。
規劃設計階段，透過走訪農戶、召開農民座談會等形式瞭解當地農業基礎設施的薄弱環節和農民關心的問題，徵求農民的意見建議，在此基礎上編制規劃；規劃編制完成後要進行公示，並召開農民聽證會，根據農民意見進一步修改和完善土地整理規劃。
實施階段，向農民公示專案規劃方案、實施進度、資金使用等，發揮農民對工程質量和資金使用情況等的監督作用。同時可將一些技術含量低的工作承包給農民，讓農民直接參加整理，增加農民收入。
竣工驗收階段，吸收當地農民參加，站在經營耕作者、使用者的角度進行驗收、評價；後期運營階段，農民耕種土地、使用各項新建設施並進行維護、管理，以延長土地整理的後續效益。
3.2.3 成立土地整理農民組織，建立農民參與土地整理的組織保障
農民參與土地整理，要有一定的組織機構作保障。根據我國農村、農民的實際情況，可以土地整理行政主管部門為主導，並整合鄉鎮政府、村委會或黨支部以及普通農民代表組成土地整理中心，由該中心負責土地整理事宜。為充分反映各方的利益，中心每做一個決定都要召開由所有代表組成的會議，集體討論、決定相關事宜。在這種方式下，農民參與土地整理主要是透過農民代表，農民的意志由農民代表來反映。農民代表如何選出？本文提出成立土地整理民間組織，由獨立於各級行政組織之外、關心土地整理事業的農民組成，由該組織選出自己的代表參加土地整理中心，從而參與、決定土地整理有關事宜。
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