目前我國國有資產管理體制改革的思考論文
目前我國國有資產管理體制改革的思考論文
一、關於“國家所有”與“政府履行出資人職責”的關係
相比十五屆四中全會提出的“國家所有,分級管理”,十六大提出“在堅持國家所有的前提下,中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”,顯然是前進了一步。最明顯的進步在於政府職責由“管理”變為“履行出資人職責”。
中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,的確存在一個明確政府(特別是地方政府)行使產權的邊界問題。政府作為出資人代表,產權(佔有權、使用權、收益權、處置權)中哪些權利有,哪些權利沒有?如果地方政府履行出資人職責,把國有企業賣掉,資本利得歸誰?資本損失怎樣處理?由地方政府履行出資人職責,中央政府是不是就完全不管了?這些都是不能含糊的問題。
二、出資人職責是什麼
明確政府行使產權的邊界,實際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什麼職責。十六大提出:中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合。這些說法,基本上勾勒出了一個人格化的出資人代表的輪廓。但是這種表述仍然有許多值得推敲之處。
首先是“享有所有者權益”。所有者權益,是一個物權或財產權的概念,法理上所界定的產權包括收益權、佔有權、使用權、處置權。出資人代表行使後三項權利,歧義不大,關鍵是收益權。政府作為出資人代表所享有的收益權不同於自然人所享有的收益權。
其次是“權利、義務和責任相統一”。前面已經對出資人代表享有的權利進行了分析。政府作為出資人代表,所承擔的義務與責任也應當進一步明確。作為自然人產權主體,與獲得財產利得這種權利相對應,承擔資本虧蝕是一項義務。出資人代表則不同。如果國有資本發生虧蝕,出資人代表要承擔的不是經濟賠償(也賠不起),其義務更多地表現為責任——法律責任或者是政治責任。這也是十六大報告中強調“責任”這個概念的原因。
第三是“管資產和管人、管事相結合”。在國務院機構改革方案說明裡,對國有資產監督管理委員會(以下簡稱“國資委”)的“三管”職責做了界定:透過統計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監管,可以認為是管資產;代表國家向部分大型企業派出監事會,透過法定程式對企業負責人進行任免、考核並根據其經營業績進行獎懲,可以認為是“管人”;指導推進國有企業改革和重組,擬訂國有資產管理的法律、行政法規和制定規章制度,依法對地方國有資產管理進行指導和監督,承辦國務院交辦的其他事項,可以認為是“管事”。
對比《公司法》中關於股東代表(也就是所有者代表或出資人代表)職責的規定,我們發現兩者還有不小的差異。首先,在《公司法》中,沒有“管資產”一說,只對按資本管理原則行使所有權有明確規定。其次,“管人”一般是指任免公司董事、監事,而不包括任免總經理(那是董事會的事),比較而言,機構改革方案說明中“企業負責人”的概念過於含糊。再次,“管事”主要指對企業的收益分配方案、增資和修改章程、股權或資本交易方案及重大決議事項(如重大投資和債務)有股東表決權,這與國資委管的“事”有很大不同。
對比機構改革方案說明中的前言後語,我們也可以看出機構改革方案說明開宗明義地指出了國資委成立的指導思想:貫徹落實黨的十六大的要求,推動國有經濟佈局和結構的戰略性調整。可見,國有經濟佈局和結構的`戰略性調整,應當是國資委該管的最重要的“事”。
參考國資委成立的指導思想和初衷,參照《公司法》的有關規定,我們認為國資委的職責應當是:制定國有資本營運戰略(包括制定戰略目標和戰略實施方案);按照國有資本營運戰略調整國有資本的佈局和結構;編制國有資本經營預算和報送國有資本經營決算;選派和更換國有資本營運主體(包括國有資產經營公司和大型企業集團)的董事、監事;考核國有資本營運主體的營運業績;決定國有資本營運主體的設立、分立、合併、變更等重大事項。
三、管資產、管資本還是管企業
現階段,國有資產、國有企業的提法,主要是受到行政管理體制的影響。國務院機構改革方案說明中指出:國資委的監管範圍,確定為中央所屬企業(不含金融類企業)的國有資產。地方所屬企業的國有資產,由改革後設立的省、市(地)兩級地方政府國有資產管理機構負責監管。其他國有資產,依照相關的法律法規進行管理。這種說法頗有值得商討之處:其一,隨著股權多元化,原來意義上的國有企業會有私人資本、外資注入。此時,所謂中央和地方所屬企業中,哪些資產是國有資產?哪些資產是非國有資產?國有資產的概念難以明確。而提“國有資本”就比較明確了。其二,隨著混合所有制企業數量越來越多,國有企業的提法不再恰當。即使是國有控股的企業,也不能叫做國有企業。這類企業叫做國有資本參與企業為好。其三,“其他國有資產”包括什麼資產?按照十六大報告的解釋,其他國有資產應當包括基礎設施和重要自然資源。但是這些資產也具有資本化的特徵,能夠帶來資本收益。國資委對其管到清產核資,還是管到資本經營?不明確國有資本的概念,職責難以到位。
因此,在審視國有資本管理體制的未來走向時,應當重視國有資本的概念,而逐步淡化國有資產、國有企業的概念。
四、國有資本管理體制是兩層次還是三層次
從滬深模式及其他一些地方的實踐來看,國有資本管理體制採取了建立國有資本管理委員會——資產經營公司——國有資本參與企業的三層次模式,以解決直接進行產權管理、國有企業過多、管理幅度過大的問題。仔細分析,這種模式還有更深層次的優點:這三個層次當中,第一層次是一個政府機構,行使出資人代表職責。在這一層次裡,主要解決的問題是明晰出資人代表形象,將國家的所有權職能與其他職能(主要是社會管理職能
)相分離,即所謂的“政資分離”;第二層次在《公司法》中被稱作“國家授權的投資機構”,其實質是一個資本營運公司。這一機構的目標主要是實現國有資本保值增值和完成國家財務戰略的具體任務。在這一層次裡,主要解決的問題是分離所有權和經營權,專注於資本經營;第三層次是國有資本參與企業,主要從事實體經營。在這一層次裡,所謂的國有資本參與企業與其他企業並沒有什麼本質區別。國有資本可以參與其中,也可以隨時撤出。控股、參股或者出讓股權,都不會改變企業的實體經營。
三個層次中,第二、三層次除了要實現國家財務的一些戰略目標外,本質上與其他的投資公司、企業無異。行為最特殊、也最難塑造的是第一層次。在國有資本管理體制的委託代理鏈條中,必須建立一種激勵和約束的均衡機制,其核心在於第一層次上從政治責、權、利向經濟責、權、利的順利轉化。政府受託管理國有資本是透過政治程式完成的,其有效性取決於政治體制的完善程度。政府在管理國有資產的過程中承擔的是政治責任,行使的是政治權力,享有的是政治利益。這是政府責、權、利的基本特徵。但是從第二層次開始,財務主體主要承擔經濟責任——實現國有資本保值增值和促進國民經濟健康發展,享有經濟利益——完成受託責任所獲得的物質和精神滿足,行使經濟權利——國有資本營運的決策權。因此,國資委和國有資本營運公司自身的責、權、利是均衡的。但是,在國資委內部必須實現政治責、權、利向經濟責、權、利的轉化,這種轉化成功了,就能夠建立均衡的國有資本營運的激勵和約束機制,國有資本委託代理就可以順暢運作,國有資本出資人也就真正到了“位”。
五、“內部監督”和“外部監督”的結合問題
國資委除了管理職能,還具有監督的職能。怎樣監督呢?國務院機構改革方案說明中提到三條:代表國家向部分大型企業派出監事會;透過統計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監管;依法對地方國有資產管理進行指導和監督。前兩者是產權監督,後者是行政監督。顯然,這些都是國有資產管理體制內部的監督。
國資委作為受託者,接受國務院的授權,自身也要受到監督。但是誰來監督監督者?我們認為,這一監督主體必須來自國資委外部,而且應當是來自政府外部。由全國人大行使對國有資本管理的監督權是一種較好的模式。人大監督主要是指立法監督,包括制定《國有資本管理法》、審議和表決國資委編制的國有資本管理預算和決算、任免國資委主任等具體監督形式。透過人大監督,國有資本監督層次進一步豐富,體制進一步完善,有利於監督、決策、執行三種職能的科學分立。透過以上分析我們也不難發現,國有資產管理體制改革不可能一步到位,必須將其放到我國經濟轉型的大背景下考慮。國有資產管理體制改革的成功,有賴於市場經濟體制、政治體制、法律環境的不斷完善。