財政本質與國有資產管理體制的完善論文

　　[摘要]從制度變遷的角度看,財政本質的不同認識代表著各利益集團的利益格局。主流學派的“國家分配論”與當前較為流行的“公共財政論”等觀點,是從各自的角度看待國有資產管理體制問題,理論上講,他們都沒什麼不正確。但從整個社會佔支配地位的利益集團(國家)的角度考察,我們認為,至少我國目前仍應堅持以“國家分配論”為指導思想的“一體兩翼”的國有資產管理模式為主,但不排除一些條件具備的地方實施“國資委”模式。

　　[關鍵詞]財政本質;國有資產管理

　　時至今日,財政理論的主流學派仍否認國有資本營運的獨立性。他們認為,國家財政既是“管理型”的,又是“經營型”的,“公共財政與國有資產管理這兩方面內容,僅是財政的兩個組成部分,主體是一個,即‘以國家為主體’,本質是相同的,都反映一定的財政分配關係,只是兩者有著不同的活動範圍,因而不應完全獨立起來看待,以免割裂財政的整體性”①。這樣,“財政與國有資產管理是整體與區域性的關係,是‘主體’與‘兩翼’的關係(其中另一翼是稅收),三者構成一個完整的財政體系”②。本文擬藉助於對財政本質的認識,從制度變遷的角度探討國有資產管理在財政體系中的定位問題。

　　一、從制度變遷看財政的本質

　　建國以來,我國財政理論在財政本質上的代表性認識,最主要的有如下流派:國家分配論、價值分配論、國家資金運動論、共同需要論、剩餘產品分配論和再生產前提論等觀點(賈康,1998)。近年來,隨著社會主義市場經濟的不斷完善與發展,有人提出應將傳統佔主流地位的“國家分配論”發展成為“公共財政論”。他們認為,財政首先表現為一種分配活動,但就分配論分配顯然是狹隘的,但是把財政定義為是國家(或政府)所進行的經濟活動,又失之過寬。因此財政除參與分配外,還對資源配置、收入分配,以及促進經濟穩定和增長等經濟活動起著重要作用。為此,財政概念一般可表述為:財政是國家為了實現其職能的需要,憑藉政治權力及財產權力,參與一部分社會產品或國民收入分配和再分配所進行的一系列經濟活動(王國清,1999)。

　　歸納目前中國財政理論界的基本格局,大體上可以說是“國家分配論”與“公共財政論”等兩三個較具影響力的非主流學派間的學術論爭。從財政本質的不同認識上,我們不難發現其最根本之處仍在於“利益”之爭。為此,我們藉助於新制度經濟學中的“制度變遷”理論對此略加論述。

　　諾斯認為,制度是一個社會的遊戲規則,或者更規範地說,制度是構建人類相互行為的人為設定的約束。它的主要特徵是:①制度是人類適應環境的結果;②制度是一種公共品。它由社會認可的非正式約束,國家規定的正式約束和實施機制三部分所組成。非正式約束是人們在長期交往中無意識形成的,具有持久的生命力,並構成世代相傳的文化的一部分,它主要包括價值信念、倫理規範、道德觀念、風俗習慣、意識形態等因素。在非正式約束中,意識形態處於核心地位。正式約束是指人們有意識創造的一系列政策法規。它包括政治規則、經濟規則和契約,以及由這一系列的規則構成的一種等級結構。實施機制是制度構成中的關鍵一環。離開了實施機制,任何制度尤其是正式規則就形同虛設。制度變遷是制度發展的必然規律,它是指制度的替代、轉換與交易過程,其替代、轉換與交易活動存在著種種技術和社會的約束條件。對財政本質的不同認識代表了一種制度變遷的趨勢,從深層次上講,財政制度變遷的實質是財政活動中有關各種利益主體利益格局的重新調整。

　　制度變遷順利進行取決兩個條件:一是這些改革對利益各方均有好處;二是即使對某一方面可能產生損害,由於一方(如中央政府)承擔了這一損失,而不會引起利益衝突,即所謂“帕累託改進”。這實際上難以辦到,於是就產生了矛盾,需要予以協調。對此,存在兩種觀點:一種認為,經濟體制改革說到底是一種利益關係的變革,改革的最大難題是協調存在於“體制摩擦”背後的“利益摩擦”。因此,對“財政體制改革戰略”的思考,應當著眼於如何妥善地解決改革中發生的各種利益矛盾。另一種觀點認為,制度變遷是一個包含著具有不同利益和不同相對力量的行為主體之間相互作用的政治過程,制度變遷的方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑完全取決於行為主體之間的利益一致程度和力量的對比關係,任何一組均衡的實際制度安排和權利界定(包括重新安排和界定),總是更有利於在力量上佔支配地位的行為主體集合,力量對比關係超過一定的閾值,必定導致制度安排和權利界定的變化,從而對制度變遷的方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑直接產生影響。

　　鑑於此,財政本質問題的研究,一方面要正確處理好不同利益集團間的關係問題,另一方面要儘可能滿足在力量上佔支配地位的行為主體(國家)的利益需求,為此,當前學術界產生了圍繞“國家分配論”的一些新學派,如“社會集中分配論”(賈康,1998),這一觀點的基本要點是:①把財政的本質歸於分配政策,把財政分配政策歸於經濟基礎;②以“國家分配論”為主線,兼收幷蓄其他流派的合理內容,使“國家分配論”獲得“集大成”和“吸收人類社會一切文明成果”的堅實而科學的基礎;③將財政問題放在歷史唯物主義、科學社會主義和理論經濟學的宏大背景中,作全方位的新思考,在社會生產力、生產關係再生產動態過程中和走向社會主義市場經濟體制的轉換、創新過程中把握財政,進而實現“國家分配論”和財政理論的不斷豐富和發展。此外,縱觀近幾年學術界對“公共財政”問題的研究,相當一部分學者為了避免上述制度變遷過程中“體制摩擦”背後的“利益摩擦”,這些學者採用以“國家”為主體,參與社會產品或國民收入的各種“分配活動”(王國清,1999)。

　　二、財政本質認識對國有資產管理體制的影響

　　對財政本質問題的不同認識,代表了對財政體系中不同的利益格局的各種看法。而其中最為突出的一個焦點是國有資產管理體制應否獨立執行的問題。仍據上述的新制度經濟學理論,由財政本質所反映的國有資產管理體制作為一種制度,變遷可以理解為一種效益更高的制度對舊的制度的替代過程,在這個程序中,實施國有資產管理體制變遷的約束條件是國有資產管理體制變遷的邊際成本等於或小於制度變遷的邊際收益。國有資產管理體制變遷代表著有關利益主體利益格局的調整。

　　贊成國有資產獨立營運(即堅持國有資產管理獨立性)的學者的主要觀點是:①國有資產管理與國家財政是兩個性質不同的經濟範疇,國家作為社會事務管理者和國有資產所有者的雙重身份和權力不應當都由國家財政來行使和兼任。②國家財政無法統一國家雙重身份的責任要求,國家作為政治權力的代表,要承擔三個層次的責任要求:一是保證上層建築的鞏固與發展,即政府生存的要求;二是滿足社會福利事業與必要的財政補貼的需要,即社會穩定的要求;三是提供公共設施與基礎設施,即為國民經濟發展提供基礎條件的要求。國家作為財產權力的代表,也要承擔三個層次的責任要求:一是監督國有資產經營者對資產耗費的足額補償,保證國有資本的保值;二是從資產經營者那裡取得產權投資收益,促使國有資本的不斷增值;三是以資本收益進行再投資,不斷壯大國有經濟。可見,政權的責任目標是社會效益,財權的責任目標是經濟效益,兩類目標性質不同,無法同時並重,同時實現,不能由同一部門(如財政)來統一。③國家或政府作為政治統治的工具和凌駕於社會之上的管理機構,是政治權力的唯一行使者。由於政治權力是實現階級經濟利益的最強大、最有效的手段,決定著統治階級為了自身的經濟利益,必然具有強化運用政治權力的動機,這使得政治權力經常表現出任意性擴張的傾向。這樣,在市場經濟條件下,假如市場缺乏與政府的隨意性擴張行為相抗衡的力量,那必然會經常導致政府的非市場行為力量干預市場正常執行的後果,從而使市場的有效執行機制受到削弱與破壞。比如會出現重財政稅收收入,輕國有資產保值補償的現象,各種形式的以稅代利行為還會繼續存在。

　　上述觀點從理論上講應該是十分正確的,然而,現實社會是紛繁複雜的,尤其是我國尚處於社會主義初級階段,各方面的關係還未理順,政府職責分工尚不十分清晰,國家在許多場合還不得不採用經濟與行政手段並用的方式調節社會經濟執行。從一些資本營運搞得比較成功的國有集團公司看,如果離開了政府行政手段,兼併、重組等具體的資本運作往往難以深入下去。這與當前我國經濟機制的不健全有關,如不同利益集團的相互“摩擦”,使得企業的執行成本很高,藉助於行政手段有時可以減少企業的管理成本。這表明,至少在現階段,強調“以國家為主體的財政活動”是與制度變遷的路徑一致的,它有助於各方面利益的協調以及減少各種成本(改革成本和摩擦成本等)。這正如馬克思所指出:政治權力是由社會物質條件決定,並隨這種條件的變化而變化,“然而它是由於它本來具有的,即它一經獲得便逐漸向前發展了的相對獨立性,又反過來對生產的條件和程序發生影響。這是兩種不相等的力量互動作用:一方面是經濟運動,另一方面是追求儘可能多的獨立性,並且一經產生也就有了自己運動的新的政治權力。總的說來,經濟運動會替自己開闢道路,但是它也必定要經受它自己所造成的並具有相對獨立性的政治運動的反作用,即國家權力的以及和它同時產生的反對派的運動的反作用”③。可見,馬克思主義的國家學說在透過考察國家及其政治權力與社會之間的關係,從而推衍出國家的階級統治的本質特徵之時,十分強調經濟基礎對於國家及其政治權力的決定作用,即使國家或政府在行使政治權力的過程中,有時確實會干擾經濟活動的有效執行。但是,國家為了統治階級的利益,有時不得不借助於行政的力量。這是因為眼前的既得利益對於掌握國家權力的統治階級來說是最主要的。當然,在經濟執行的常態下,較之政治職能,政府的經濟管理職能無疑將居於主要地位,因為這從根本上有利於其政治職能的實現。在這種情形之下,從國家與政府的角度看,它必須遵循市場經濟的執行規律,讓市場經濟儘可能在有效作用範圍內執行,從而它有必要而且一般也能夠對自身具有政治權力的擴張傾向進行約束。我國近年來進行的政府機構改革,乃至於我國迄今為止的市場改革中的政府權力的逐步下放,正是這一方面的佐證。

　　根據上述分析,我們認為,現階段國有資產管理體制的構建應結合國情,採取分步走的.戰略。即有條件的地方可探索採用國有資產管理委員會模式(簡稱“國資委”模式,含有西方發達國家“公共財政”的思想)。對於暫時不具備條件的地方仍可採用“一體兩翼”模式(即是一種以“國家分配論”思想為基礎構建的模式)。客觀地說,這兩種模式作為原有體制變革的過渡形式,在接近目標體制的程度上是有所不同的。“一體兩翼”模式剛剛走出原有體制,“國資委”模式則更接近目標體制。而不同地區在實踐中選擇的國有資產管理體制模式,則在很大程度上與該地區的經濟發展水平和國有資產的相對集中程度有關。在經濟發展水平較高、國有資產相對集中的地區,在接受“國資委”模式時,困難和阻力相對較小。一些已經設立“國資委”的地方,都強調地方政府主要領導的重視是必不可少的條件。而實際上,這主要是由於這些地方的經濟發展水平較高,市場經濟發展對政府機構的要求相對明顯;在國有經濟仍佔國民經濟較大比重的情況下,這些地方又是國有資產相對集中的地區。這種情況必然對地方政府主要領導產生較大影響,因而在組建“國資委”的態度上必然保持積極態度。上海、深圳、武漢、廈門等地的情況證明了這一點,而青島市與山東省、廈門市與福建省在組建“國資委”問題上截然不同的看法和做法,其深層原因同樣是經濟體制水平和國有資產集中程度方面的差異。河北、遼寧、陝西等地區在籌建“國資委”的過程中,雖得到地方政府主要領導的重視,但遇到的困難要比上海等地大得多,也說明了這一問題。而目前強調“一體兩翼”模式更適合本地區情況的省區,在經濟發水平和國有資產的集中程度上,大都不如前述省市。由於“經濟基礎決定上層建築”,從我們整個國家來看,“一體兩翼”模式將佔很大的比重,因此,政府體制改革過程中撤銷國家國有資產管理局,重組國有資產管理職能是符合我國實際的,是與當前的生產力發展水平相適應的。

　　黨的十五屆四中全會將國有資產管理原則由原來的“國家統一所有,政府分級管理”更改為“國家所有、分級管理、授權經營、分工監督”,但其本質“國家統一所有”沒有改變。從理論上分析,國有資產的所有權無論採取中央政府高度集權的代理模式,還是採取地方政府高度分散的代理模式,都是不可行的;而採取僅以中央政府作為國有資產所有權的第一級代理者的中央政府與地方政府共同代理國有資產所有權的模式,會因在中央政府與地方政府之間增加了一層委託代理關係,以及改變已成既成事實的國有資產在中央政府和地方政府之間的劃分等問題,而增加國有資產的管理成本和體制改革成本。較為適宜的、綜合成本較低的選擇,是中央政府與地方政府同時作為國有資產所有權的第一級代理者的模式。但從我國的實踐情況來看,由於資本市場尚待進一步完善,政府機構改革也正處於改革之中,加之其他一些不確定性因素的影響,實施國家與地方分級所有的設想還難以成立,為防止國有資產的進一步流失目前仍繼續實行國務院統一行使國有資產所有權的做法是十分正確的,是符合國情和現階段改革實際的。最後,需要補充說明的是,當前國有資產管理體制仍然不健全與規範,進一步完善國有資產管理體制還需要學術界作更新更深入的探討。

　　注釋

　　[1]鄧子基.堅持、發展“國家分配倫”[Ｊ].財政研究,1997,(1).

　　[2]鄧子基.財政與國有資產管理關係之探討[Ｊ].國有資產管理,1995,(1).

　　[3]馬克思恩格斯選集[Ｍ].北京:人民出版社,1972,482.

　　參考文獻

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　　[2]王國清.公共財政:財政的公共性及其發展[Ｊ].經濟學家,1999,(6).

　　[3]吳敬璉.構建市場經濟的基礎結構[Ｍ].北京:中國經濟出版社,1997.

　　[4]韓小明.國有資產管理體制改革.見:中國人民大學中國經濟研究報告(1996～1997)[Ｍ],北京:中國人民大學出版社,1998.

　　[5]吳敬璉,等.國有經濟的戰略性改組[Ｍ].北京:中國經濟出版社,1998.

　　[6]陳小洪.建立國有資本管理新體制[Ｊ].管理世界,1998.

　　[7]張軍.產權經濟學[Ｍ].上海:上海三文秘站－您的專屬秘書！聯書店,1994.