淺析環境公益訴訟背景下我國傳統原告適格規則的反思與重構論文
淺析環境公益訴訟背景下我國傳統原告適格規則的反思與重構論文
在我國時下進行的《環境保護法》修改過程中，環境公益訴訟主體成為各方爭論的焦點。草案二審稿將環境維權的公益訴訟主體確定為中華環保聯合會一家，引發公益界、公益律師和法律學者的強烈不滿，有輿論甚至質疑中華環保聯合會“壟斷”了環境公益訴訟的主體資格，並稱這是一種倒退。不過，時下關於環境公益訴訟主體之爭， 實質上是關於環境公益訴訟當事人能力之爭， 即關於環境公益訴訟原告一般性資格之爭，而不是關於環境公益訴訟適格原告的爭論。環境公益訴訟適格原告屬於當事人適格的範疇， 是對於特定訴訟標的的資格。這一資格的取得，是由法官在具體個案中根據原告適格規則加以判定的。所謂原告適格規則， 是指用以決定提起訴訟的當事人是否是正當當事人的一些列規則的總稱， 是對原告與訴爭案件之間的利害關聯的描述。從世界各國立法實踐來看，環境公益訴訟立法的關鍵， 不是規定環境公益訴訟原告的一般性資格， 而是環境公益訴訟具體個案中原告適格與否的判定標準，即原告適格規則。為此，筆者擬對我國傳統原告適格規則進行審視， 提出構建我國環境公益訴訟原告適格規則的一孔之見，以期對我國《環境保護法》的修改提供參考與借鑑。
一、私權模式的闡釋與捍衛：傳統原告適格規則的本質
裁判模式有私權模式和公共價值模式之分， 不同裁判模式應有不同的原告適格規則與之對應。我國傳統原告適格規則則是對私權模式的闡釋與捍衛。
(一)私權模式的含義
私權模式，也叫糾紛解決模式，是指以和平解決私人之間的糾紛為其主要目的的訴訟模式。該模式認為，法院的主要目的是根據私法原則來解決當事人之間因私權而發生的糾紛，法院採取司法行動的正當性在於真正糾紛的存在。糾紛解決模式肇始於1803年的Marbury v. Madison案。在該案中，首席大法官馬歇爾反覆強調了對既得權利或法定權利(vested or legal rights)進行司法保護的必要性，他說，“法院的唯一職責是就個人權利作出裁判，而不是審查行政部門或行政官員是如何運用自由裁量權履行其職責的。具有政治屬性的問題，或者根據憲法或法律應交由行政機關處理的問題，是斷不能由法院審理的。”馬歇爾這段關於法院作用的經典描述， 被美國曆代法院奉為楷模， 也成為糾紛解決模式在最高法院判例史上之肇端。糾紛解決模式是對盛行於19世紀的“社會觀”的一種反映。該觀點認為，主要的社會和經濟安排都是個人自治的產物，由此形成的“私人秩序”應該受到政府的尊重，政府唯一要做的就是“無為”。在這種“社會觀”的影響下，法院被視為“私人秩序”的附庸，其主要功能就是以和平的方式解決私人之間的爭端，以恢復被破壞了私人秩序。由此可見，只有在私人秩序難以為繼的時候，法院對私人糾紛的介入才是正當的。
(二)糾紛解決模式的主要特徵
糾紛解決模式是以社會和諧為其理論預設的。在這一社會中，預先設定了一系列社會規範，以授予個人相應的權利，併為其設定了相應的義務，個人則根據這些社會規範來安排其行為， 由此形成和諧有序的社會秩序。然而， 這種和諧的社會秩序常常因為侵權或不履行義務而遭到破壞。此時，糾紛當事人雙方往往求助於處於中立地位的第三方———法院，要求法院執行或實施這些規範，或者闡明這些規範的意義。而法院作為第三人則透過認定事實，並適用雙方同意的規範的方式來解決爭議。綜合起來，糾紛解決模式具有如下特徵。
1. 糾紛解決模式以既定規範的違反作為司法干預的前提。糾紛解決模式認為，法院的主要目的是，在私人秩序難以為繼時，儘可能為私人秩序提供一種替代。因此，在糾紛解決模式之下， 私人秩序之和諧具有至關重要的意義：私人秩序的破壞是司法干預的前提，而司法干預的目的則是恢復已經遭到破壞的私人秩序。而私人秩序的和諧是由既有規範來維繫的，因此，無論是私人秩序的破壞，還是私人秩序的恢復，都以既有規範作為判斷標準：既有規範的違反是私人秩序遭到破壞的外在表徵， 既有規範的遵守則是破壞了的私人秩序得以恢復的標誌。這意味著，只有在既有規範遭到違反的情況下，法院才能介入當事人之間的紛爭， 這是糾紛解決模式的一個主要特徵。
2.糾紛解決模式強調當事人與糾紛之間的利益關聯。糾紛解決模式強調當事人之間的對抗性， 這是由糾紛解決模式的“三方結構”決定了的。糾紛解決模式是由原告、被告和法官共同組成的三方審判模式， 這種三方審判模式源於這樣一種社會直覺：無論何時，當兩個人之間發生了靠他們自己無法解決的爭議時， 根據常識的一個解決方案是召集第三方以幫助達成一個解決方案。這一簡單的“三方結構”的社會發明在時間和空間上都如此普遍地存在著，以至於我們發現幾乎沒有一個社會不使用它。因此，為解決爭議而形成的“三方結構”是法院的基本社會邏輯。在“三方結構”的審判模式之中，法院僅僅是一個被動、中立的仲裁人，而原、被告雙方則相互對立，他們為了各自的利益而進行激烈對抗。經過當事人之間的激烈對抗而形成的案件事實則成了法官作出明智判決的基礎，法官正是在雙方當事人提供的案件事實的基礎上，按照先存法律規則作出判決的。而當事人雙方的對抗則是以其對自身利益的關注為前提的，沒有利益的對抗，當事人之間的對抗就成為無本之木、無源之水。因此，以“三方結構” 為其特徵的糾紛解決模式必然強調當事人與糾紛之間的利益關聯。
3.糾紛解決模式是高度個人主義化的。這主要體現在當事人結構的基本構造上。在糾紛解決模式下，訴訟當事人雙方都集三種角色於一身： 原告是引起糾紛發生之事件的受害人， 又是訴訟過程中為其自身利益抗爭的代言人、還是訴訟結果的主要甚至是唯一受益人;而被告既是侵權人，又是訴訟過程中自身利益的代言人，還是必須為原告所遭受的損害提供救濟的人。原、被告這種集三種角色於一身的當事人結構充分體現了糾紛解決模式的高度個人主義化特徵。糾紛解決模式的這種高度個人主義化特徵，具有“一石二鳥”的功能：它不僅滿足了“個人是其自身利益的最佳判斷者”這一基本信條的要求，也為當事人的訴訟行為提供了強有力的激勵機制。無論原告還是被告，基於其自身在訴訟中的受益人地位，必然會積極地進行訴訟，以免產生於己不利的訴訟結果。
4.糾紛解決模式強調權利和救濟的相互依存。在糾紛解決模式下，權利和救濟之間是相互依存的。原告獲得賠償的數額， 是根據被告違反義務後給原告造成的損害大小來決定的：如果是違約行為，那麼支付給原告的賠償數額，就是在被告沒有違約的情況下原告所能獲得的價金;如果是侵權， 那麼支付給原告的賠償數額就是侵權行為所造成的損害。由此可見，從邏輯上講，救濟的範圍或多少都可以從被告的違法行為中推導而來。在權利和救濟相互依存的情況下， 只有原告的損害確確實實是由被告行為造成的情況下，被告才有提供救濟的義務。因此，在糾紛解決模式下，一方面要強調原告所遭受的損害，另一方面也要強調被告行為與損害結果之間的因果關係。從糾紛解決模式的上述特徵可以看出， 糾紛解決模式實際上就是富勒筆下的審判模式， 它為受判決影響的當事人提供了一種參與判決形成的特殊方式， 即允許他們為了形成於己有利的判決而提出證據並進行理由充分的'辯論。
(三)傳統原告適格規則是對私權模式的闡釋與捍衛
我國傳統原告適格規則包括民事訴訟原告適格規則__和行政訴訟原告適格規則。從其本質來講，二者都是對私權模式的闡釋與捍衛。首先，無論是民事訴訟原告適格規則，還是行政訴訟原告適格規則， 都強調合法權益的存在是取得原告資格的必要條件。在民事訴訟中，無論是直接利害關係人，還是非直接利害關係人，欲取得原告資格，都必須證明合法民事權益遭到了侵害： 直接利害關係人須證明自己的合法民事權益遭到了侵犯， 非直接利害關係人必須證明受其管理或支配的合法民事權益遭到了侵犯; 在行政訴訟中，原告也必須證明法律法規規定的權益受到了侵犯。由此可見，無論是民事訴訟原告適格規則，還是行政訴訟原告適格規則，都把現行法律、法規所保護的權益作為授予原告資格的必要條件，這恰恰是對“以既定規範的違反作為司法干預之前提”這一糾紛解決模式特徵的反映。
其次，無論是民事訴訟原告適格規則，還是行政訴訟原告適格規則，都強調原告與合法權益之間的利益關聯。在民事訴訟中，適格原告包括兩種情況：一是直接利害關係人，即民事實體權利的享有者和義務的承擔者;二是非直接當事人， 即對實體民事法律關係享有管理權或處分權的人， 這兩種適格原告都強調原告與合法權益之間的適度利益關聯，尤其是在直接利害關係人的場合。在行政訴訟中，適格原告必須是合法權益的享有者，合法權益必須歸原告享有。因此，無論在民事訴訟中，還是在行政訴訟中，原告都不得主張他人的利益(除非該當事人是享有管理權或處分權的人)。我國民事訴訟和行政訴訟原告適格規則對原告與合法權益之間的關係的強調， 既反映了糾紛解決模式對當事人與訴爭案件之間的利益關聯的強調，也反映了糾紛解決模式的高度個人主義化特徵。
最後，無論是民事訴訟原告適格規則，還是行政訴訟原告適格規則， 都要求原告證明被訴行為與合法權益受影響之間存在因果關係。這一要件實際上是對糾紛解決模式“強調權利與救濟相互依存”這一特徵的再現。前已述及，在權利和救濟相互依存的情況下，只有原告的損害確確實實是由被告行為造成的情況下， 被告才有提供救濟的義務。因此，在糾紛解決模式下，一方面要強調原告所遭受的損害， 另一方面也要強調被告行為與損害結果之間的因果關係。
總之， 我國現行的原告適格規則是對糾紛解決模式的闡釋與捍衛。這一模式對個人或集體享有的經濟利益大開方便之門的同時，對公眾或大部分公眾的“擴散性利益”給予不當的區別對待。因此，在這種模式之下，公共利益的保護只能是一種不切實際的幻想。
二、圓鑿方枘：傳統原告適格規則與環境公益訴訟的衝突
我國現行原告適格規則以保護私人的合法人身和財產權益為目的， 與以環境保護為己任的環境公益訴訟之間存在難以調和的矛盾和衝突， 如果以此作為判斷環境公益訴訟原告資格的有無，難免出現圓鑿方枘的窘境。具體說來， 我國現行原告適格規則與環境公益訴訟之間存在如下衝突。
(一)利益性質：個體私益與環境公益的衝突前已述及，無論是我國的民事訴訟原告適格規則，還是行政訴訟原告適格規則， 都要求原告與訴爭利益之間存在適度的利益關聯。在民事訴訟中，無論是直接利害關係人，還是非直接利害關係人，欲取得原告資格，都必須證明合法民事權益遭到了侵害。由此可見，我國現行的民事訴訟原告適格規則和行政訴訟原告適格規則都是以保護個體私益為其目的的， 公共利益尚未進入其保護視野之內。
以保護個體私益為目的的我國現行原告適格規則，與以環境保護為己任的環境公益訴訟琴瑟不合。環境保護蘊涵著濃厚的公益意味， 它關注的是社會的共同利益(collective interests)，而不是社會成員的個體私益(privateinterests)。日本學者原田尙彥在談到環境行政訴訟時就曾指出：“環境行政訴訟中的原告受到的環境上的利益損害，是廣域區域內的居民共同的利益損害，是公共利益而不能稱作個人利益，即使評價其為個人利益，對於原告個人也不會被當作那種嚴重程度的損害認識， 往往被解釋為不符合需要由停止執行來加以保護的緊要的個人利益。”因此，將以保護個體私益為目的的我國現行原告適格規則適用於環境公益訴訟，必然會出現“水土不服”的困境。
不過， 忽略對環境公共利益的保護並非我國法律制度所特有的現象，而是世界各國現行私法制度的通病。馬克·懷德(Marke Wilde)曾經一針見血地指出：“現行私法制度關注的重點在於個人損失(personal loss)，不管這種個人損失是以人身傷害(personal injury)還是以財產損害(damage to property)的形式存在。這就直接限制了可以主張權利的主體範圍(the class of persons who may claim)，把關注的重點置於個人損害而不是範圍更廣的環境損害(envionmental harm)。”由此可見，欲實現環境保護這一具有濃厚公益意味的目標， 必須改革我國現有的原告適格規則， 實現從個人利益的保護向公共利益的保護的轉向，以滿足環境公益訴訟對原告適格規則的特殊要求。
(二)利益範圍：人身、財產利益與非人身、財產利益的衝突
無論是我國《民事訴訟法》，還是《行政訴訟法》，都將人身利益和財產利益作為其主要保護物件。也就是說，根據我國現行法律制度， 只有人身利益或財產利益遭受侵犯的人，才享有提起訴訟(包括民事訴訟和行政訴訟)的資格， 這就大大限制了可以提起環境公益訴訟的主體範圍。前已述及，環境公共利益不只是表現為人身利益或財產利益，更多的時候則表現為娛樂、審美、環保等非經濟利益，根據我國現行原告適格規則，這類利益即使受到了侵犯，受害人也不具有提起訴訟的原告資格。由此可見，在我國現行原告適格規則之下， 大部分環境公共利益都無法獲得司法救濟。
當然， 世界上其他國家的法律制度也並不是一開始就將人身利益和財產利益之外的其他環境利益納入其保護範圍之內的。在美國， 審美和環保等非經濟利益直到1972年才首次獲得法律的承認與保護。在該年審結的Sierra Club v. Morton案中，美國聯邦最高法院指出：“與經濟利益一樣， 美學和環境利益也是我們社會生活的重要組成部分。特定環境利益為許多人而非少數人所享有這一事實， 並不會使這些環境利益更不值得透過司法程式加以保護。”自此之後，與環境保護有關的各類原告資格，如保護自然資源、風景、歷史文物等公民團體的原告資格，都漸次獲得了美國法律的承認。與美國不同的是， 德國行政訴訟法至今還沒有將審美等環境利益納入其保護範圍之內。德國著名公法學家胡芬指出：“受到一個行政行為之威脅的某種純粹的舒適性或者因該行政行為導致的某種不舒適性，都不是受保護的權利。屬於這種情況的，例如有：有利於欣賞風景的良好視野，某一處自然景觀或文物令人產生的愉悅等等; 純粹的不舒適性還有：輕微的噪音，審美上的不快，生氣或者懊惱等。”由此可見， 各國對於非屬於人身和財產利益的環境利益的態度是不一樣的，但從發展趨勢來看，將非屬於人身和財產利益的環境利益納入法律保護的範疇， 應是各國法律發展的潮流， 這是由環境利益在我們社會生活中發揮著日益重要的作用這一現實決定了的。因此，改革我國現有的原告適格規則， 將人身和財產利益之外的環境利益納入其保護範圍之內， 是構建我國環境公益訴訟制度的重要一環。
(三)“合法權益”標準：合法權益與“法外利益”的衝突無論是我國《民事訴訟法》的原告適格規則，還是《行政訴訟法》的原告適格規則，都把合法權益是否受到侵犯作為判斷原告適格與否的一個標準。如前所述，這一做法是糾紛解決模式的闡釋與捍衛， 已經無法適應社會現實生活的需要。在環境保護領域， 這一矛盾體現得尤為突出。環境利益大多體現為審美的、娛樂的、環保的以及精神享受等非物質性利益， 在以保護人身利益和財產利益為其鵠的的我國現行法律體系中，這類利益尚未上升到受法律保護的層次，由此形成了蔚為壯觀的“法外利益”。在這種情況下，以“合法權益”是否受到侵犯作為判斷原告資格之有無的我國現行原告適格規則， 根本無法適應以環境保護為目的的環境公益訴訟的需要。
其實，有些國家已經注意到“合法權益”標準在判斷原告資格方面所存在的缺陷，並作出了相應的改進。比如說，在上個世紀70年代的資料處理案中，美國聯邦最高法院就以“事實上損害”標準取代了此前的“法定利益”標準，自此之後，美國聯邦最高法院基本上放棄了用“法定利益”確定原告資格的標準。美國著名行政法學家施瓦茨更是明確指出：“侵犯法定權利的規定對司法複審設定了不必要的障礙。規定原告資格的目的是為了保障複審法院處理真實的而不是假定的案件;原告資格的核心是，請求救濟的當事人所主張的是否是有關個人利益的爭執，以使人相信導致起訴的實際損害是法院應當解決的。因為法院主要是為了解決這些棘手的問題而存在的。”
“如果原告與他所請求複審的行政行為有直接的個人利害關係，這個標準就算達到了，而不必追究這種行為是侵犯了他的法定權利還是對他造成了其他利益(不屬於法定權利的利益)損害。……如果對原告資格有爭議，那問題就在於原告是否是提起復審訴訟的恰當當事人， 而不是根據法定權利標準， 看原告受法律保護的權利是否受到被告行為的侵犯。造成的損害是否屬於法定權利意義上的損害與有無原告資格的問題是不相干的。由此可見，“合法權益” 標準並非原告適格規則的必然要求， 在許多環境利益尚未上升到受法律保護這一層次的現實情況下， 在判斷環境公益訴訟原告資格之有無時，取消“合法權益”標準實乃大勢所趨。
綜上所述，我國現行原告適格規則在保護私人的合法人身權益和財產權益的同時，忽略了對環境公共利益的保護。在環境公共利益漸受重視、建立環境公益訴訟的呼聲日趨高漲的中國，這種忽略環境公共利益的原告適格規則已經成為我國建立環境公益訴訟制度， 以實現可持續發展、構建人與自然和諧相處的現代社會的桎梏。改革不合理的原告適格規則，以適應建立環境公益訴訟、保護環境公共利益的現實需要，已成中國法學界的一大共識。
三、他山之石：澳大利亞的“好事者標準”
從裁判模式的分類來看，環境公益訴訟屬於公共價值模式訴訟。公共價值模式與傳統訴訟模式不同，法院不再以糾紛解決為己任， 而是積極參與到公共價值的形成之中。與傳統原告在私權模式訴訟中的支配性地位相比，公共價值模式訴訟中的公共利益則躍居於支配地位。公共利益在公共價值模式訴訟中的這種支配性地位大大降低了傳統原告在此類訴訟中的作用，由此必然導致傳統原告適格規則的變革。誠如日本學者原田尙彥所言：“環境上的行政訴訟，與其說是圍繞著個人權益的糾紛，倒不如說是具有相關區域共同體的集團利益性質的糾紛。因此，在論述環境行政訴訟的原告資格時，不能侷限於個人性法益論，有必要引進糾紛管理這一新的觀點，重新探討訴訟利益。”而美國行政法學家施瓦茨也指出：“如果充分考慮到當今法律制度中的公共利益要求，那麼可以為公共利益辯護的人的概念必須相應地擴大。”職是之故，許多國家均對適用於私權模式的傳統原告適格規則進行擴張，提出了許多新的原告適格規則，以適應公益訴訟不斷髮展的現實需要。其中，澳大利亞法律改革委員會於1987年提出的“好事者”標準具有極為重要的借鑑意義。
所謂“好事者”標準，是指在(環境)公益訴訟中，任何人都享有原告資格，除非法院能夠認定原告僅僅是“為了騷擾”(merely meddling)才提起訴訟。這一標準包含如下幾層意思。
第一，“好事者” 標準廢除的是現行原告適格規則的內容，並沒有廢除“原告必須具備原告資格”這一要件。也就是說，在公益訴訟中，原告欲讓法院就其案件實體問題作出判決，仍然必須具備原告資格。第二，“好事者”標準是對原告資格的推定。即法院首先推定，凡是提起公益訴訟之人都具有原告資格，然後由被告證明原告是否是“好事者”。只要被告能夠證明原告只是為了“管閒事”才提起訴訟，那麼法院就可以原告缺乏原告資格為由駁回訴訟。第三，原告是否是騷擾者，並非根據現行原告資格所要求的利益種類來判斷。也就是說，缺乏現行原告適格規則據以授予原告資格的利益， 並不表明原告就是騷擾者。第四，這一標準淡化了原告與訴爭利益之間的利害關聯。在這一標準之下，原告在訴訟標的或結果中的“個人利益”(personal stake) 只是其取得原告資格的充分條件而非必要條件。
“好事者”標準在堅持原告適格規則的功能要求的同時，不僅為維護公共利益的人開啟了正義之門，而且還考慮到了對被告的保護。因此，無論從理論還是實踐來看，“好事者”標準借鑑不失為我國構建環境公益訴訟原告適格規則的最佳借鑑。
四、結語
原告資格是接近正義的第一步，對於我國環境公益訴訟的健康發展具有決定性的意義。遺憾的是， 我國《環境保護法》修改二審稿卻對此隻字未提，這將為我國環境公益訴訟的健康發展埋下隱患。事實上，我國環境公益訴訟司法實踐中已經出現了一種錯誤傾向： 以環境公益訴訟原告一般性資格的審查， 取代了具體個案中環境公益訴訟適格原告的審查。筆者在對幾個環保法庭的走訪調研中發現，在具體環境公益訴訟案件中，法官並沒有對環境公益訴訟原告資格進行判斷， 也不知道該如何判斷。只要提起環境公益訴訟的當事人符合當地法院規定的公益訴訟原告的型別， 法院一般都會受理並進入實體審理。這種張冠李戴的做法，勢必導致環境公益訴訟原告適格規則本應具有的制度功能落空，這將貽害無窮。