從區域性國際公共產品視野看拉丁美洲區域教育合作論文
從區域性國際公共產品視野看拉丁美洲區域教育合作論文
摘要：區域性教育公共產品正在成為研究區域教育合作的一個新視角。區域性教育公共產品的優勢在於，能更直接反映某區域不同型別國家的需求，從而使機制和制度更切合該地區穩定和發展的需要。本文研究了區域性教育公共產品的一般理論，並以過去幾十年來由美洲開發銀行提供資金或主導的區域教育專案為例，分析了區域教育合作的主要發展趨勢。
關鍵詞：區域性公共產品教育合作關洲開發銀行
在全球化繼續發展的同時，區域合作正在成為新的國際潮流。21世紀將是區域合作的世紀，區域合作的理念正在成為眾多國家對外政策的主導思想，國際形勢的變化也在國際教育的發展中得到反映。本文從教育學、公共經濟學和國際政治經濟學的跨學科視角，以美洲開發銀行為例，研究了當代區域f生教育公共產品發展的一般理論和趨勢。
一、區域性教育公共產品的界定與分類
對區域性教育公共產品的討論是建立在公共產品理論基礎上的。公共產品的概念已在經濟學領域得到廣泛運用。經濟學家常常從分析公共產品所具有的兩大特徵來界定公共產品。這兩大特徵一個是消費的非排他性non—exclusive)，與排他性(exclusive)相對；另一個是消費的非競爭性(non-irva1)，與競爭性(irva1)相對。所謂公共產品就是指那些在消費上同時具有非排他性和非競爭性的產品。國防和燈塔就是這方面的典型例子。與此同時，區域性國際公共產品同樣來源於經濟學中的公共產品的概念。在公共經濟學中，通常將一國的國內公共產品分為全國性的公共產品和地區性的公共產品，全國性的公共產品由中央政府提供，受益面覆蓋全國；地區性的公共產品由各級地方政府提供，只滿足某一特定地區居民的生產和消費需求。回由地方政府提供的公共產品有效彌補了中央政府在提供公共產品時的供給不足和缺乏針對性，更加能夠得到地方居民的認同，同時在運作和管理上也顯得更有效率。將這一理論延伸至國際政治經濟學領域，便衍生出“區域性國際公共產品”的概念。
在全球性公共產品供應嚴重不足或者無法滿足個性化需求的情況下，共同的需求和共同的利益將會驅使區域內國家或國家集團聯合起來，共同設計出一套安排、機制或制度，併為之分攤成本。我們完全有理由把這些只服務於本地區、只適用於本地區、其成本又是由域內國家共同分擔的安排、機制或制度稱為“區域性國際公共產品”。圈區域性國際公共產品主要涉及兩個以上主權國家或地區之間的利害關係和利益衝突。如果該利害關係涉及所有主權國家和地區則是全球性公共產品。
一般來說，區域陛國際公共產品是具有地域限制的，其成本是有關成員透過協商來分攤的，因而能夠比較有效地防止和排除該產品被“私物化”的可能。從目前各區域合作的現狀來看，除特定區域外，一般不存在具有壓倒性優勢的國家。
以產品屬性為分析物件的區域性教育公共產品指的是地區性教育機構所提供的教育服務。這種公共產品在消費上具有特殊性：其消費效用有直接與間接之分。區域性教育公共產品的直接消費效用是指受教育者在接受教育後知識、能力的增長，品行和價值觀念的養成等，在教育經濟學中叫做教育的內部產出或內部效益。教育的內部產出提高了受教育者的生產能力、創造能力和文明程度，使受教育者在勞動力市場和社會活動中獲得更高的收人和地位，促進了社會經濟增長，增進了社會和諧，這種效應在教育經濟學中叫做教育的外部產出或外部效益。教育外部效益的存在，使人們將區域性教育公共產品看成是區域機構對人力資本的投資。
區域性教育公共產品是國際政治經濟學對區域合作進行理論解釋的一種新的嘗試。從直接消費看，區域性教育公共產品也具有競爭性和排他性。增加一個學生，邊際成本不為零，會降低原有學生得到的教育服務水平，如人均受教師關注的程度會降低，人均校舍面積、圖書、儀器等教育資源會減少。在技術上學校完全有能力將教育的消費者(如不付費者)排除在學校或教室之外。因此，區域性教育公共產品的直接消費具有私人產品的性質。公共經濟學權威阿特金森和斯蒂格利茨正是從教育的直接消費特點出發，把它看成是“公共供應的私人產品”的。舊從間接消費看，區域性教育公共產品具有部分的非競爭『生和非排他性。區域教育公共產品使受教育者個人獲得更高的收入和社會地位，這是受教育者的個人收益，他人不可分享，因而具有競爭性和排他性；區域性教育公共產品能促進區域內經濟更快增長，國家問關係更加和諧，這種社會經濟利益由全體區域內成員都可受益，對區域整體而言增加消費者的邊際成本為零，也無法排除其他成員得到這種利益，因而沒有競爭性和排他性。所以，區域性教育公共產品的間接消費具有混合產品的性質。
依據國際公共產品產生的基本原因，區域教育公共產品可以分為以下幾種類別：一是以專業化分工為基礎、依附於服務貿易行為的教育公共產品，主要包括多邊教育服務體系以及以維持這些體系為責任的國際組織。二是協調利益衝突的教育類國際組織以及被普遍認同的教育領域的國際規則，主要包括一些仲裁機構和專案維持機構。一些國際法及其準則如果被普遍所認同而成為協調區域內教育產品提供中發生的利益衝突的一致依據，也被視為能夠在區域範圍內運用的教育公共產品。三是以區域內教育發展為基礎的集體行為。區域內教育問題具有很強的外部性。因此，出於自身利益的考慮，各個國家有參與改善教育的集體行動的動機。這一類國際公共產品又可細分為兩類：一類是政府問的協調行為；一類是民間透過國際捐贈而發展起來的教育產品的提供機制。四是全球化使得地區性教育問題的外溢性提高，這些問題的解決需要國家間的有效合作。而主權國家如果採取以鄰為壑的競爭政策最終會損害自身的利益。因此，這種現實會加強主權國家謀求國際合作的動機。例如，隨著知識流動性的增強，公共資助的教育培訓和研發可以透過技術轉移使其他國家受益。雖然這些公共產品的形式和內容有所不同，它們都具有共同的國際外溢性特徵，即雖然是由國內供應，但可以“出口”國外並被眾多國外消費者使用，國際消費者並不要為消費付出相應代價。因此，對於這類公共產品會存在國際上所謂的“搭便車”行為。可以將這種具有國際外溢性特徵的教育公共產品也定義為“區域性教育公共產品”。
二、拉丁美洲區域性教育公共產品的提供與合作
教育產品的溢位效用擴散到國際區域，但因其具有公共產品的非競爭性和非排他性特徵，缺乏對提供者的激勵，因而存在著供給不足的問題。美洲開發銀行(IDB)有著長期支援教育領域區域合作的歷史。20世紀70年代以來，該行向一些有貸款關係的國家提供教育專案資金。下面簡要介紹一下由美洲開發銀行提供資金或主導的區域教育專案中的三個案例，它們分別代表了教育公共產品產生溢位效用的三種類型，一定程度上反映了教育領域區域技術合作發展歷程中的主要趨勢。
1、支援學習成果和教育研究的比較評估——第一個國際比較教育研究專案
這類活動中最重要的是由美洲開發銀行向在拉丁美洲和加勒比地區開展的由聯合國教科文組織(UNESCO)區域教育辦公室主持的“教育質量實驗室計劃”(theEducationalQualityLaboratoryInitiative)提供的重要支援。該計劃是全面評估該區域大多數國家教育成果的一個成功的嘗試。1995年，聯合國教科文組織拉丁美洲及加勒比地區辦事處尋求銀行支援，希望建立一個試驗室來設計一種評估體系，對拉丁美洲和加勒比地區小學的語言和數學教學質量進行評估。以幾個國家為樣本進行實驗，並把結果用於對其他國家相似問題的分析可以大大減少相關資金的投入，而這樣的投資對於發展中國家來說是難以承擔的。作為對聯合國教科文組織請求的回應，美洲開發銀行提供了75萬美元的技術合作資源。1997年，13個國家參與了第一次國際比較研究，對三、四年級學生的數學和語言學習能力進行了測驗。5萬多名學生接受了測驗，很多家長、老師和校長也都支援這些資訊調查。儘管對區域內教育政策研究結果的系統評價至今尚未完成，但無論對國家還是對公眾而言，該計劃所具有的里程碑意義都是毋庸置疑的。研究結果將可以作為適用於拉丁美洲的教育評估資源，並使教育資金擁有者有權要求教育改革，以改善教育質量和促進教育公平。
美洲開發銀行在支援該專案時，其政策標準體現了以下兩個特點：(1)注意跨國利益存在的特點。例如，測驗工具雖然受到了來自技術層面的一些批評，還是被廣泛運用於這個由國際組織發起的研究評估專案。各國(特別是各國的教育部)成為支援當地專案的關鍵合作者，它們確保計劃得以在學校層面得到落實，並准許大眾使用和釋出所收集的資訊。在多數情況下，國際比較研究專案的努力和那些正在建立教育評估體系的國家的努力是一致的，因為這實際上意味著加強了國家在教育評價上的能力。但有幾個國家的政府一度表現出對將研究結果交付公眾使用的牴觸睛緒，他們擔心這樣做會導致政治上的激烈反應。這些擔心最終得以化解，是因為這些國家考慮了所有參與國和整個區域的利益。(2)在國際協調以及在特定活動領域中需要主動的領導角色。美洲開發銀行對教科文組織拉丁美洲及加勒比地區辦事處開展的比較評價試驗的支援，為那些有穩定區域性公共產品需求的地區透過國際機構之間的協調來獲得供給提供了良好範例。但是，當這兩個國際機構的領導地位缺失時，就不會繼續提供類似產品。這種結果也是一種連續狀態的體現。特別是在首次資助完成後，美洲開發銀行通過了第二批有更多限制條件的技術合作專案，旨在透過對積累資訊的分析使研究成果的影響最大化，特別是提高參與國根據這些成果制定本國政策的能力。 2、支援遠端科技教育和基礎科技教育的進展——國際虛擬教育網路
20世紀90年代中期，資訊科技革命使很多拉丁美洲國家開始關注教育系統和新經濟的關聯，併力圖將資訊科技優勢最大限度地運用到教育發展中。為了普及計算機知識，各國政府開始向教室大量提供計算機和其他數碼技術，並制訂相關教師培訓計劃。在1998年初聖地亞哥美洲首腦峰會上，各國教育部部長髮表宣告，呼籲國際組織直接涉足科技和教育的創新計劃。1999年，美洲開發銀行對此做出積極回應，起草了一份價值50萬美元的技術合作專案，即著名的“國際虛擬教育網路”(IVEN)。該專案是建立在與阿根廷、巴西、哥倫比亞、秘魯和委內瑞拉等國教育當局的合作基礎上的。這個試點專案透過整合計算機、影片和科技等有效學習資源來發展初中高年級的多媒體教學，併為此提供教學材料的設計指導和網路上的多媒體課件，以及為員工培訓和各國之間的合作提供網路平臺。這是一箇中學科學和數學學習的整體專案，在改善數學和科學學習以及在教育程序中引入科技教育等方面發揮了重要作用。美洲開發銀行的資助超越了“國家公共產品”而帶有“區域性公共產品”的特徵，因此受到拉美國家的廣泛歡迎。這一專案具有以下特點：(1)美洲開發銀行為此專案提供了聚集資金的優勢。銀行資金主要用來致力於發展組織之間的協議、以通行的方式培訓成員國、為產品制定新標準以及開發方便國際合作與協調的網路工具。這些活動有一個共同的本質，即不可能在單一國家裡找到財政支援。美洲開發銀行的資助方式是具體到每個參與國的資金專案，致力於對負責生產具體公共產品的技術團隊進行資金支援，或者資助在一個學校的小樣本範圍內進行測驗的組織。在參與該專案的5個國家中，有4個國家的資金安排都超過了美洲開發銀行對一般教育或科技借款業務專案中子專案的資金資助。在試點測驗完成的時候，資金數額有望達到1000萬美元。(2)在國際協調方面提供了很好的經驗。美洲開發銀行利用外部管理和國際虛擬教育網路技術支援建立了一個更加專業化的組織。即便在政治和經濟不穩定的情況下，該專案也克服了種種困難，表現良好。在專案執行的兩年時間裡，經濟的嚴重回落和政策的過度延遲，造成專案的5個參與國中至少1個(有時更多)不能與專案發展保持一致。全新的管理機構不止一次取代專案的原有機構，使培訓新的隊伍不可避免。
3、支援區域教育合作——西印度群島大學發展計劃美洲開發銀行已經支援、協調並資助了幾個計劃。
一些國家已透過教育公共產品聯合生產的方式為學生和教師提供便利。而此前，各國的類似活動往往缺乏資金資助及國際協調。美洲開發銀行在該領域開展活動的最直接例子是對西印度群島大學的投資。
加勒比海地區高中入學率一直偏低，在20世紀90年代初曾遭遇高等教育發展的瓶頸。而該地區國家經濟的逐步發展要求培養更多的優質人力資源，並使其在不同民族國家之間流動，以促進地區經濟的發展。同時，高等教育被認為至少是一種半公共產品，應該充足地提供給加勒比海各國。而西印度群島大學能夠提供給加勒比海國家作為區域性公共產品的教育服務。該校作為倫敦大學的一個學院，1948年在牙買加建立。1991年，它成為一個由加勒比海地區政府首腦會}義建立的永久性區域機構。與此同時，加勒比地Lx二對提高入學率和增強自然科學研究能力的需求日漸清晰。1992年，美洲開發銀行批准了i筆借款業務給予支援，並擴大了西印度群島大學的資金使用權。考慮到西印度群島大學的`主校區橫跨三個獨立的借貸同，美洲開發銀行要求每個國家負責和本國校同直接相關的租金部分。整個投資專案總計8500萬美元，以加強相當數量的基礎設施投資和教授的研修培訓等。經過長時間的準備，該計劃終於付諸實施，並實現了最初的目標，甚至超過了預期。連續的國家資助、不同圉家之間的有效協調、團隊合作以及專案管理人員能力突出等等，都是這個專案獲得成功的重要因素。西印度群島大學案例具有特殊性，它使人們注意到針對教育產品提供的國際協調需要更多的靈活性。因此，我們不得不思考這樣一個問題，即在區域性教育公共產品的需求增長的時代裡，這種型別的融資體系是否可以廣泛適用?因為從區域性公共產品的視角來看，人們很容易把加勒比海國家當作一個獨特區域。在提供區域教育公共產品的行動中，要促進域國家的合作並調動相關區域f生教育機構的積極陛，同時還要依賴於國際機構在教育政策分析和應用研究上提供服務的能力，以及和借款國教育部門之問保持開放的交流渠道。
三、結論
隨著全球經濟一體化的不斷深入發展，國與國之間的聯絡將會越來越密切，同家之間在政治和經濟上的相互依存也日益加深。與此同時，全球化程序的加快更加暴露了諸如環境、衛生防疫、教育與地區經濟發展等許多全球性問題和危機。這些跨國界的問題和危機具有公共產品的典型特徵，它們的迅速擴散使得單個國家已無法應對自如。歐盟的成功經驗告訴我們：有關國家可以透過區域內合作的辦法，聯合起來共同生產和提供維持本地區和平與繁榮所需的各種區域性公共產品。這樣不僅能有效地克服全球性公共產品的供給不足，而且能有效地防止國際公共產品被大國“私物化”。
曼庫爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出，“集體行動的網境”在大集團中不可避免，但如果是在小集團裡聯合行動來提供公共產品，那麼由於在行為體之間可以進行有效監督，從而更容易實現公共產品的供給。區域公共產品的優勢就在於，能夠更直接地反映本地區不同型別國家的需求，從而使其機制和制度更切合該地區穩定和發展的需要。舒爾茨(M．Schulz)、索德鮑姆(F．Siderbaum)和歐傑戴爾(Jenda1)等人也提出：世界上沒有自然區域，所有區域都是在全球轉型過程中透過人們的集體行動被有意或無意地構建、解構和重構的。
透過上文對拉丁美洲區域性教育公共產品的分析，可以看出，美洲開發銀行已經透過各種政策來回應對於區域性教育合作不斷增長的需求，並且已超出了它作為資金提供者的本質角色，逐漸擔當起為提供區域性公共產品而鼓勵國家之間協調的領導角色。國家之間的協調與聯合行動有很高的交易成本，因此需要強調捐贈方和國際組織持續穩定的資金資助的重要性。我們同時也應該看到，區域性公共產品也面臨著供給不足的問題。造成這一現象的直接原因在於，各國或地區都從理性人的角度來考慮自身的利益訴求，而忽視其他國家或地區的需要。因此，在區域性教育公共產品的提供中，最重要的問題是如何增強其實踐層面的可操作性，以使有關國家在經濟發展中能享受到更多的區域性教育公共產品。