科學編制債務預算調查報告
科學編制債務預算調查報告
一、對地方政府債務預算的基本認識
(一)合理劃分地方政府債務預算的型別
根據不同的標準，地方政府預算可分為以下若干類：
1.按預算組織形式，可分為單式預算和複式預算。單式預算是把預算年度內地方政府的一切債務預算收入和支出不分經濟性質和用途，彙編到一個預算平衡表。複式預算是把預算年度內地方政府的全部債務收入和支出按性質劃分，分別彙編成兩個或兩個以上的債務收支計劃表。
2.按預算編制方法，可分為增量預算和零基預算。增量預算是指在編制地方政府債務預算時，以上年度預算債務收支執行數為基數，同時考慮計劃年度經濟社會發展情況和行政經濟政策要求，來編制預算。零基預算是指在編制地方政府債務預算時，按照零基的原則，即以零為起點，對預算年度預算債務收支的必要性和規模進行重新審查和安排，來確定債務收支計劃。
3.按預算作用時間長短，可分為年度預算和中長期預算。年度預算是指按年度編制，預算有效期為一年的地方政府債務預算。中長期預算是對預算有效期為一年以上的中長期地方政府債務狀況進行預測和計劃安排。
4.按投入專案能否直接反映其經濟效果，可分為專案預算和績效預算。專案預算是指只考慮地方政府債務投入專案的用途和支出金額，不考慮其支出的經濟效果的預算。績效預算是指根據成本—效益比較的原則，決定地方政府債務支出專案是否必要及其金額大小的預算形式。
(二)構建地方政府債務預算體系
地方政府債務預算體系，是由一系列相對獨立又相互聯絡的債務預算形式所構成的。應從兩個基本方面構建地方政府債務預算體系。
1.按政府級次構建地方政府債務預算體系。我國實行一級政府一級預算，從中央到地方設立中央、省、市、縣、鄉五級政府，相應地，地方政府債務預算可分為中央級地方政府債務預算和地方級地方政府債務預算。其中，地方級地方政府債務預算由省(自治區、直轄市)政府債務預算、市(設區的市、自治州)政府債務預算、縣(自治縣、不設區的市、市轄區)政府債務預算和鄉(民族鄉、鎮)政府債務預算組成。中央級地方政府債務預算由各省(自治區、直轄市)政府債務預算彙總組成。省(自治區、直轄市)政府債務預算由本級政府債務預算及其所屬市(設區的市、自治州)政府債務預算彙總組成。市(設區的市、自治州)政府債務預算由本級政府債務預算及其所屬縣(自治縣、不設區的市、市轄區)政府債務預算彙總組成。縣(自治縣、不設區的市、市轄區)政府債務預算由本級政府債務預算及其所屬鄉(民族鄉、鎮)政府債務預算彙總組成。地方各級政府的本級債務預算由同級主管部門彙總直屬單位的行政、企事業單位政府性債務預算彙總組成。
設立中央級地方政府債務預算的目的和重要意義在於加強中央政府對地方政府債務的統一領導和宏觀調控，促進地方政府債務健康發展。
2.按債務管理主體構建地方政府債務預算體系。根據一級政府中各類債務管理主體對地方政府性債務預算收支管理範圍的差異性，可以把地方各級政府債務預算劃分為一級政府債務總預算、本級政府債務預算、部門債務預算和單位債務預算。
一級政府債務總預算由本級政府債務預算和下級政府債務總預算組成。本級政府債務預算由本級政府各部門(含直接單位)的債務預算組成。各部門債務預算由本部門所屬各單位債務預算組成。單位債務預算是指列入部門債務預算的國家機關、社會團休和其他單位的債務收支預算。
開展地方政府債務預算管理，應在一級政府中建立一級政府債務總預算制度、本級政府債務預算制度、部門債務預算制度和單位債務預算制度。
二、科學編制地方政府債務預算的重要意義和基本原則
(一)充分認識編制地方政府債務預算的重要意義
地方政府債務預算是地方政府籌集和分配政府性債務資金的重要工具，也是有效調控地方政府債務活動的重要手段。把地方政府債務納入預算管理，實行地方政府債務預算管理，對於促進地方政府債務健康發展，充分發展地方政府債務的積極作用，更好地實現經濟社會又好又快發展，具有重要功能和作用。
1.有利於系統全面地反映地方政府債務收支狀況。地方政府債務預算是經過一定程式編制實施的地方政府年度債務收支計劃，它概括地反映預算年度地方政府債務活動的預見性，從而避免盲目性。
2.有利於合理配置地方政府債務資源。地方政府債務預算包括債務收入預算和債務支出預算，債務收入預算反映地方政府債務資金來源的渠道、性質、規模和水平，債務支出預算反映債務資金的分配去向、規模與結構。透過編制地方政府債務預算，可以使地方政府債務收支具有計劃性，使“量入為出”的原則得到更好體現。這對於促進地方政府債務資源的合理配置使用具有重要現實意義。
3.有利於規範地方政府債務行為。地方政府債務預算包括債務預算編制、債務預算執行和債務決算三個環節，債務預算的編制是地方政府對債務收支的計劃安排，債務預算的執行是債務收支的具體籌措和使用過程，債務決算是對債務預算執行的總結，各個環節都有嚴格的程式和規定，規定了地方政府債務活動的範圍、方向和政策，從制度上約束了地方政府的債務行為。這對於促進地方政府債務活動的有序發展具有重要作用，有利於積極防範地方政府債務風險。
(二)明確地方政府債務預算編制的原則
地方政府債務預算編制應遵循以下原則：
1.政策性原則。地方政府債務預算反映地方政府債務活動的規模、範圍和方向，體現國家的政策意圖和目標。地方政府債務預算編制必須貫徹執行黨和國家的路線、方針和政策，反映地方政府的政治經濟任務和要求。
2.可靠性原則。編制地方政府債務預算，必須以真實、可靠的情況為依據，預算債務收支指標必須真實、準確，符合實際，既不誇大，也不縮小，使債務預算的編制立在可靠的基礎上。
3.統一性原則。地方政府債務預算按政府級次涉及中央、省、市、縣、鄉五級預算，按債務收支管理範圍分為地方政府債務總預算、本級債務預算、部門債務預算和單位債務預算，涉及方方面面。這就必須規範各級各類地方政府債務預算的編制，做到統一政策依據、統一收支範圍、統一預算科目、統一編制口徑、統一工作程式，使地方政府債務預算編制有序開展。
4.及時性原則。及時性原則就是對債務預算編制的時間要求。各部門、各單位應當按照本級政府和財政部門的有關規定及時編制地方政府債務預算。
三、科學編制地方政府債務預算的基本思路
當前，我國地方政府債務尚未統一納入政府預算管理，相應地，對地方政府債務預算也沒有科學統一的標準。為了便於在全國範圍統一開展地方政府債務預算，保證各地債務預算編制科學合理地反映地方政府的決策、活動範圍與方向，使債務預算更好地為實現地方政府職能服務，有必要對地方政府債務預算編制進行科學、系統、統一的設計。
(一)對地方政府債務預算收支進行科學分類
所謂地方政府債務預算收支分類，就是對地方政府債務預算收入和支出進行類別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映地方政府債務收支活動。它是編制地方政府預決算、組織預算執行以及預算單位進行會計明細核算的重要依據，能系統地反映債務預算收入的.來源構成和支出構成，有利於對地方政府債務預算進行分類管理，可為地方政府債務決策提供分類別、分層次、系統性的資訊支援。具體來說，地方政府債務預算收支分類體系具體科目設定的基本構想如下：
1.債務收入分類。債務收入分類主要反映地方政府債務收入的來源和性質。具體內容包括：(1)直接貸款收入。主要反映地方政府作為債務人直接向國內外金融機構和外國政府貸款取得的債務收入。主要包括：國內直接貸款收入、國外直接貸款收入等。(2)發行債券收入。主要反映地方政府透過發行債券取得的債務收入。主要包括：地方政府債券、企業債券、短期融資券、中期票據、銀信政等。(3)債務轉貸收入。主要反映省級和省級以下財政部門收到來自上級財政部門轉貸的債務收入。主要包括：國債轉貸收入、外債轉貸收入、農業綜合開發轉貸收入等。(4)擔保債務收入。主要反映地方政府提供直接或間接擔保形成的債務收入。主要包括：金融機構貸款擔保收入、外債轉貸擔保收入等。(5)其他直接債務收入。主要反映地方政府透過其他渠道形成的負有償還責任的直接債務收入。主要包括：拖欠工程款、向其他單位和個人借款等。(6)其他債務收入。主要反映由相關企事業等單位自行舉借用於公益性專案，以單位或專案自身收入償還而形成的債務收入。對於這種債務，地方政府既未提供擔保，也不負有任何法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能需要給予一定救助。
2.債務支出分類。債務支出分類主要是按經濟科目反映地方政府債務支出的經濟性質和具體用途。具體內容包括：(1)公益性基礎設施建設支出。主要反映用於公益性基礎設施專案的債務支出。主要包括市政建設支出、交通運輸專案支出、土地收儲支出、教科文衛支出、農林水利建設支出、保障性住房建設支出和生態建設及環境保護支出等。(2)債務轉貸支出。主要反映各級財政部門對下級財政部門轉貸的債務支出。主要包括：國內債務轉貸支出、國外債務轉貸支出等。(3)債務還本支出。主要反映地方政府歸還各類借款本金方面的支出。主要包括：國內債務還本支出、國外債務還本支出等。(4)債務付息支出。主要反映地方政府用於支付債務利息方面的支出。主要包括：國內債務付息支出、國外債務付息支出等。(5)非資本性支出。主要反映用於發放工資福利和商品服務等方面的債務支出。主要包括：工資福利支出、商品和服務支出等。(6)其他資本性支出。主要反映用於工業、能源等領域投資的債務支出。主要包括：工業專案投資支出、能源專案投資支出等。(7)其他債務支出。主要反映不能劃分到上述科目的其他債務支出。
(二)建立地方政府債務預算報表體系
地方各級政府債務預算按照複式預算編制。其基本報表應包括以下幾個方面：
1.地方政府債務收入預算表。主要反映預算年度內地方政府債務收入分類情況及其總額。
2.地方政府債務支出預算表。主要反映預算年度內地方政府債務支出分類情況及其總額。
3.地方政府債務來源預算表。主要反映預算年度內按債權人劃分的地方政府債務收入來源情況。
4.地方政府債務專案支出預算表。主要反映預算年度內按專案支出劃分的債務預算情況。
5.地方政府債務分部門還本付息預算表。主要反映預算年度內按部門劃分債務人的地方政府債務還本付息情況。
6.本級(地方)政府債務分專案還本付息預算明細表。主要反映預算年度內按專案劃分的本級(地方)政府債務還本付息明細情況。
7.地方政府債務還本付息資金來源預算表。主要反映預算年度內地方政府償還債務所需資金來源情況。
(三)規範地方政府債務預算編制流程
地方政府債務預算的編制包括地方各級政府本級債務預算的編制和本級債務總預算的編制。地方政府本級債務總預算是在本級債務預算和下級政府預算的基礎上彙總編制而成的。地方各級政府本級債務預算的編制，一般採用自上而下、自下而上、上下結合的程式。
1.財政部門下達債務預算編制任務。本級政府財政部門向本級有預算分配權的各部門下達編制年度預算的任務，提出編制債務預算的原則、要求和方法，具體部署債務預算的工作，如制發收支科目、報表格式等。
2.政府各部門編制債務預算草案。政府各部門按照財政部門年度債務預算編制的要求，對本部門債務收支進行預測分析，編制年度債務預算草案，上報財政部門。
3.財政部門下達債務預算收支控制指標。財政部門在收到政府各部門上報的債務預算草案後，對各部門債務預算收支概算的可靠性、合理性進行稽核。在此基礎上，擬定政府本級債務收支控制指標，報政府同意後，再具體分解和下達給各部門。
4.政府各部門上報部門債務預算草案。政府各部門根據財政部門下達的債務收支控制指標，對本部門編制的債務預算草案進行修正完善，然後報送財政部門。
5.財政部門批覆政府各部門債務預算。財政部門收到政府各部門經過修正的部門債務預算草案後，稽核彙總政府各部門的債務預算草案，編制政府本級債務預算草案，報政府審定。政府本級債務預算按規定程式批准後，財政部門向政府部門批覆部門債務預算。同時政府各部門也向所屬單位批覆單位債務預算。