淺析法國行政法中的公產與公眾共用物的論文
淺析法國行政法中的公產與公眾共用物的論文
一、法國行政法中公產的來源
法國行政法中的“公產”( Domaine Public) 一詞最早出現在1804 年頒佈的《民法典》中。然而，關於公產的規定可以上溯至羅馬法時期。蓋尤斯所著《法學階梯》第二編第10 條規定: “那些由人法支配的物品或者是公有的，或者是私有的。”同時第11 條還規定: “公有物被認為不歸任何人享有，實際上他們被認為是集體的。私有物是歸個人所有的物品。”優士丁尼在《法學階梯》中也有類似論述:“事實上，按照自然法，有些物為一切人共有; 有些是公共的; 有些是團體的; 有些不屬於任何人; 多數物屬於個人，被個人根據如下將看到的形形色色的原因取得。可見，早在古羅馬時期就有公共的物和私人的物之分，並且已經明確規定公共的物不能被個人所有，將公共的物的所有權授予國家或市府。1804 年的《法國民法典》繼承了羅馬法的立法傳統，對於公產的規定主要見之於第538 條、539 條、540條和第541 條的規定。
根據《法國民法典》第538條對公產的定義，“公產”是指“不得具有私有財產權性質的法國領土之任何部分，均視為公產之不可分割之部分”。實際上，這一“公產”的定義來源於法國舊制時期對公產的規定。舊有的規定認為只有供全體人使用，並由於其自然屬性而不可能轉為私有財產的成塊土地才屬於公共財產，僅涉及了道路、公共用地、河流及海岸[3]。舊有的公產屬於筆者所稱的“公眾共用物”。然而，《法國民法典》第538條對於“公產”的定義受到了法國早期公法學者貝泰勒米、杜克洛克、莫里斯·奧裡烏的質疑和批判，認為公產與私有財產的區別在於公產上設定的公共用途，而不是財產的自然屬性。
筆者以為，莫里斯·奧裡烏等人的質疑有一定道理，現今的立法和法學研究也是以財產的用途作為判定公共財產和私有財產的標準。因此，可以認為公產是屬於公法人所有的、被設定了公用用途且在公用期間不得被私有的財產。由於公產的公用屬性與私有財產權的性質不相容， 2004 年法國修訂民法典時將第538 條、第540 條和第541 條廢除。至此，《法國民法典》退出了公產法律體系，確立了以2006 年頒佈的《公法人財產總法典》為主、以1957年《國有財產法典》等為輔的公產規範體系。
二、法國行政法中的公產及與公眾共用物的關係
《法國民法典》雖然首次使用了“公產”一詞，但沒有明確區分國家的公產和私產。將國家財產劃分為公產與私產首先應歸功於普魯東。他在1833年所著的《公產論》中認為，政治共同體的財產中有一些是公共的財產，供一般公眾使用，另外還有一些財產屬於共同體所有，正如私人的財產屬於私人所有一樣。普魯東還認為，政治共同體對於供一般公眾使用的財產僅有治安管理權和經營權，而對於私產則享有私法性質上的所有權。普魯東對公產的認識仍然侷限於當時廣為流傳的“公產”的舊有定義，並認為行政主體對公產沒有所有權。
直到20世紀初，法國著名公法學家莫里斯·奧裡烏和萊昂·狄驥才提出供行政主體公務使用的財產也屬於公產。該觀點後來被法國行政法印證，形成了公產的基本分類。莫里斯·奧裡烏還提出行政主體對公產享有行政法上的所有權，這一學說也得到了法國最高行政法院的支援。自此以後，法國行政法的發展和司法判決的推動確立了現代意義上的公產法律體系，公產不論是範圍還是所有權主體都開始逐漸擴張，變得越來越複雜。本文以《公法人財產總法典》和《國有財產法典》為法律根據，分析法國行政法中公產的構成，並結合對法典的結構分析，揭示法國行政法中公產與公眾共用物的關係。
《公法人財產總法典》L2111 - 1 條至L2111 -3 條規定了適用於全部公產的一般規定，其中L2111 - 1條將公法人的財產劃分為公產與私產，並將公產分為直接由公眾使用的公產和提供公共服務的公產，即“除特別規定，公法人的公產或者直接由公眾使用，或者用於提供公共服務，公產必須用於規定的用途以服務於公眾。公法人的財產中不屬於公產的那部分財產是私產……”《公法人財產總法典》L2111 - 4 條至L2111 -17 條列舉了適用於特殊公產( 非消耗性的不動產公產) 的特別規定。這些特殊公產屬於公眾直接使用的公產，包括:
( 1) 海洋公產，包括領海的底土、海岸、與海洋相通的湖泊及其底土、滿足公共利益和旅遊度假使用的土地以及為了確保航運安全和便利、屬於公法人的工程和設施。由於海水的流動性和海洋的整體性，領海內的海水服從國家警察權的管轄，保留第三者的權利，不屬於公產。公眾對海洋公產的一般使用如休息、觀賞、垂釣、通行等可以自由、直接、非排他地使用; 公眾對於海洋公產的特殊使用如臨時佔用、養殖、捕撈、開採海底礦產資源，必須取得許可證。
( 2) 河流公產，包括被國家載入河流公產清單中的湖泊、江河及其支流⑨、底土、河岸、堤岸以及在河流公產上修建的生活用水蓄水庫、碼頭、港口、停靠拋錨地等。過去認為國有河域的水流和河床構成的整體屬於公產，但現在越來越傾向於排除水流的所有權，認為水屬於全民族的共同財富，國家對水體行使治安管理權力。公眾對河流公產的一般使用如生活必需的取水、航行、觀賞、垂釣等可以自由、直接、非排他地使用; 公眾對河流公產的經營性使用如捕撈則必須取得許可證。
( 3) 道路公產，是指屬於公法人的公路、城市街道、鄉間道路等，公眾可以自由、直接、非排他地使用道路公產。
( 4) 鐵路公產，是指鐵路運輸必需的'屬於公法人的不動產，包括車站及附屬設施等。
( 5) 航空公產，是指航空運輸必不可少的屬於公法人的不動產，如機場及附屬設施。
( 6) 無線電頻率公產，法國境內可用的無線電頻率屬於公產，使用無線電頻率公產須獲得許可證。
三、結語
法國公眾共用物法律規範的發展歷程表明，法國法律根據國家財產是否設定了公共用途劃分了國家公產與國傢俬產，確立了國家對公產享有公法上的所有權，其中國家公產包括了供公眾直接使用的財產( 屬於公眾共用物) 和供政府公務使用的財產。對於供公眾直接使用的公產，公眾享有自由、直接、非排他使用的權利，政府則負有管理、維護以及維持公用秩序的職責和義務。同時，一般情況下，供公眾直接使用的公產應當確保公眾免費使用，只有出現“擁擠效應”時可以收取較低費用以調節使用人數、確保可持續的使用。
法國《環境法典》宣佈環境資源屬於“全體人民的共同遺產”，則突破了傳統上根據所有權的劃分而將環境資源僅僅作為不同所有者孤立財產的限制。這種規定從環境資源整體上的公眾共用物屬性出發，確認了環境資源整體上屬於“全體人民的共同遺產”，而對私人所有的環境資源、國家所有的環境資源以及沒有確立所有權的環境資源，施加了作為“全體人民的共同遺產”的義務，以促使所有者和管理者對環境資源的合理、有益使用，實現代際公平和可持續發展。總的看，法國關於公眾共用物的立法對於我國生態文明建設背景下實現公眾共用物的良法善治具有一定的借鑑意義。作為以公有制為主體的社會主義國家，我國的財產型別包括國有財產、集體財產和私人財產三類，國有財產種類繁多、體量巨大，其中絕大部分自然資源屬於國家所有。
首先，我國應該明確國有財產與公眾共用物的關係，除了具有排他性的國有企業經營用財產、政府履行公務用財產外，國有財產中還包含一部分公眾共用物( 或公眾共用自然資源、公眾共用財產) ，如水流、海域、風景名勝、森林等自然資源。其次，我國的國有財產也應根據其性質、特點和用途等進行分類，即型別化。
有些國有財產以獲取收益為主要目的，基本適用於私法、私權或物權的規定，如國有企業財產。有些國有財產與公眾的基本生產、生活緊密相關，如水流、海洋、森林等自然資源，屬於本文所說的公眾共用物，應當以維持其公共用途、實現公平及可持續使用為目的。國家對此類財產的所有權不是完全的私法意義上的所有權，不能等同於私人所有權。這類國家所有權的行使受到憲法、行政法、環境資源法等法律的規制和公共用途的限制。如果將公眾共用物( 或公眾共用自然資源、公眾共用財產) 轉變為政府公務財產或私有財產時應該嚴格依法控制並徵求公眾意見。最後，應當確立環境資源整體上屬於公眾共用物的觀念。但作為公眾共用物的整體環境資源，可以對其部分設立所有權，對確立所有權的部分環境資源，仍然可以提供生態功能和生態服務或者供公眾使用，並不喪失其公眾共用物。