反思與重構我國行政訴訟被告認定規則論文
反思與重構我國行政訴訟被告認定規則論文
1990 年10 月1 日起實施的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)確立了行政訴訟制度。1998 年頒佈實施的最高人民法院《關於執行< 行政訴訟法> 若干問題的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)進一步完善了我國行政訴訟法制度，標誌著我國逐漸將國家的部分行政行為納入司法審查體系中。20 多年以來，行政法領域法律制度的構建取得長足進步，人民群眾在行政法中的權益受到侵害時能夠得到司法救助，公民權利得到進一步的保障，社會主義法治觀念更加深入人心。隨著社會的發展，行政訴訟法律制度的一些弊端也逐步突顯，最為突出的就是行政訴訟被告資格認定的問題，其認定規則設計的科學性不斷遭受質疑，司法實踐中對行政訴訟被告資格的認定也較為複雜。我國的行政訴訟被告確認規則以行政主體理論為依託，與行政訴訟被告對應的是行政主體。社會進步的同時，行政主體也呈多樣化發展，不斷出現各種行使公共權力的組織，而行政訴訟制度中強調具有行政主體資格是成為行政訴訟被告的必備條件，即要麼是行政機關，要麼是得到法律、法規授權的組織。如此一來就排除了部分公共行政組織成為被告的可能，其後果是行政相對人無法將這些組織不當行使公共權力的行為訴至法院，人民權利的保障遭遇瓶頸。筆者認為有必要重新認識我國行政訴訟被告確認規則，有效解決理論和實務界中存在的疑惑，構建新的行政訴訟被告認定規則。
一、何為行政訴訟被告
在我國，公權力一方獨大的局面往往導致的是行政公權力有意無意地侵害了行政相對人的合法權力，在行政相對人合法權益受到不法侵害時，行政救濟作為保護行政相對人合法權益的最後屏障發揮著巨大的作用，通常情況下行政相對人會選擇最直接最有效的方式透過行政訴訟對自己的合法權益予以救濟。在行政訴訟中，行政相對人對某一具體行政行為不服時，需要在龐雜的行政組織系統中確立某一行政組織作為行政訴訟的被告是整個訴訟程式能否繼續進行的前提。任何訴訟中的原、被告都不可或缺，如果無法確定行政訴訟被告，原告的訴訟請求在形式上就無法得到法院的支援，因此，在我國現行的行政訴訟制度中最為複雜也最為重要的問題之一就是如何確認行政訴訟被告。本文囿於篇幅，並未深入展開對行政主體理論的論述，僅以該理論為基點探討行政訴訟被告制度的問題。
(一)我國的適格行政訴訟被告分析
行政訴訟程式中缺少任何一方當事人都無法正常啟動行政訴訟程式。日本有學者認為，當事人適格應當是具備法律規定能夠參加訴訟程式的一種資格。也就是說，符合法定條件的即為適格，反之則不適格。法院對於被告不適格，通常的做法是建議原告重新起訴確定正確的被告，或者直接作出駁回起訴的決定。我國對行政訴訟被告下的定義是：作出的具體行政行為侵犯了行政相對人在法律層面上賦予的合法權益，在行政相對人向法院提出告訴後，被通知參與應訴的具有行政權力的機關或得到我國相關法律法規明文規定授權行使行政權力的組織。我國對行政訴訟被告資格的認定可以參見相關學者的觀點。簡單來說，我國對被告資格的確認往往與行政主體資格聯絡在一起，密不可分。
(二)我國行政訴訟被告的確認規則
我國《行政訴訟法》和《行訴解釋》採用了總結式和列舉式的方式規定了成為行政訴訟被告的條件。《行政訴訟法》第二十五條規定最初作為具體行政行為的行政機關為被告，以及經過複議而被列入被告的範圍。並且從《行訴解釋》的相關規定來看，行政機關或者法律、法規授權的組織理應是行政訴訟的被告，而行政機構和組織在得到法律、法規或者規章授權後，亦可以成為行政訴訟被告。根據《行政訴訟法》，具備三個條件即為法律上的行政訴訟被告：1.有法律意義上的行政主體資格(具有獨立的財產、具有獨立承擔法律責任的能力);2.原告的合法權益因具體行政行為的實施而受到侵害;3. 作為司法機關的人民法院根據法律規定向其發出應訴通知。具體來說，我國確認行政訴訟被告主要有兩個規則：1.具體行政行為的實施者才能是行政訴訟法上的被告;2.具體行政行為的實施者同時還必須是行政主體。即是說，我國在行政主體理論支援下確立的行政訴訟被告資格導致的問題是某一主體做出一個具體行政行為在法律上未必就是適格的行政訴訟被告，而未做出具體行政行為的主體，在某些條件下卻又能夠成為適格的行政訴訟被告。
二、行政主體與行政訴訟被告應是何關係
(一)我國行政主體與行政訴訟被告關係
1990 年的《行政訴訟法》在頒佈伊始就面臨如何設定行政訴訟被告的難題，面對這一個新鮮事物，當時無論理論界還是實務界比較茫然。在發展過程中，行政訴訟被告制度以行政主體的角度進行切入，學術界慢慢認同了這一觀點。可以這樣說，這種思維方式是受到實用主義動機的影響，自《行政訴訟法》納入國家法律發展體系之始，行政主體也就等同於行政訴訟被告。由於行政訴訟被告制度發展在前，而後才有了行政主體理論，加之我國理論界對行政主體的研究不夠深入，進而導致了行政訴訟被告制度的畸形發展，其理論基礎並不堅固。行政主體理論認為，一個合法的行政主體須是法律上認可的有具體行政職權的機關或組織，能夠在國家範圍內實施行政行為，並具有能夠為實施的行政行為承擔獨立責任的能力，即權、名、責相統一才是一個合法的行政主體。行政訴訟被告必須是一個合法的行政主體，如果不是一個合法的行政主體，無論其透過何種手段，都不可能成為行政法律制度中的行政訴訟被告。但是透過比較分析，我們應該能夠清晰辨別出行政主體和行政訴訟被告兩者之間的區別：行政主體理論需要解決的是實體法上的分歧，需要明晰的是法律與主體之間的關係，是為了確定主體的法律性質，如何確定主體的法律地位以及其所享有的法律許可權問題，而行政訴訟被告資格需要解決的問題卻是集中在程式法上，關鍵解決的是主體的行政行為及其導致的法律後果的關係問題，其目的是要找出不合理行政行為引發的法律責任歸屬問題，這兩者一個是實體法問題，一個是程式法問題，是有著本質上區別的。行政訴訟被告並不必然就是行政主體，司法實踐中適格行政訴訟被告標準以行政主體標準為準，將兩者混為一談是不可取的。
除此之外，行政訴訟被告資格認定規則以行政主體理論為依託還存在邏輯上的矛盾實體與程式的矛盾：行政主體屬於實體法問題，程式法解決的是被告資格的問題。在審查起訴階段所要解決的是程式法的問題，也就是被告是否適格的問題，行政主體的問題更應該是放在後面的實體法適用來解決，這種將行政主體放在審查起訴階段的模式，已經超出了程式法的許可權，這就造成了實體與程式的矛盾。
(二)國外行政主體與行政訴訟被告關係
面對行政主體與行政訴訟被告兩者模糊不清的情況，我們須透過一定的方法使這兩者的關係明晰開來。無論是在理論界還是實務界，需要明確的是，行政訴訟被告並非完全等同於行政主體。如耶林所說，從別國借鑑來的法律制度僅僅是簡單的適用和必要的手段。我國發展的行政法理論不可否認是受到域外成功經驗的影響，如果能夠深入瞭解域外的行政訴訟被告制度，必將對我國此類制度的構建提供借鑑。與國外不同，我國在行政訴訟被告的認定上較為複雜。受不同的法律傳統和文化的影響，當今世界劃分為民法法系和普通法系，兩大法系在法律體系的設定上各有不同，但行政主體並不與行政訴訟被告捆綁在一起。“誰行為，誰被告”主要是指某一組織只要在行使公共權力侵害了行政相對人的合法利益，不論其組織性質如何，是否具有行政主體資格，只要行政相對人向法院提出訴訟，均可以成為法律上適格的行政訴訟被告。行為主體規則是指，行政行為的實施者只要存在對外以自己的名義行使公權力的情形，一旦這樣的行為侵害了行政相對人權益，在被提出訴訟時均能夠成為行政訴訟法中規定的適格被告。“誰行為、誰被告”實現了作為行政行為的行政機關是被告。
筆者透過研讀國外資料，認為國外在行政訴訟被告認定上有以下幾個特點：1. 行政主體與行政訴訟被告不是一碼事，作為行政行為的實施者，其成為行政訴訟被告是基於其行為，而不是基於其行政主體的身份，成為行政訴訟被告的先決條件並非是否具備行政主體資格。在日本，行政廳在一定條件下可以成為行政訴訟被告主體。在德國，行政訴訟被告可以是具有公法性質的行為主體。2.行政訴訟被告必然是實施了具體行政行為的機關或者組織，這樣能夠迅速找到適格被告，方便當事人進行訴訟。在法國，行政法院採取對被告資格寬鬆的解釋方式，就是為了給他人帶來便利。英國大部分的機構都可以成為被告，英王除外。3.作出行政行為的機關或組織具備法律上的被告資格，但最終法律責任的歸屬者是行政主體。換句話說，即使行政機關或組織被撤銷或者被合併，但是行政主體卻是穩定的，法院透過正常的法律程式總能找出行政行為的最終責任者。
(三)行政主體不應等同於行政訴訟被告
我國現行行政訴訟被告認定規則是“誰主體，誰被告”。行政主體與行政訴訟被告無論是在理論層面還是在法律實務層面上都是一一對應的關係。行政主體固然要為自己的行政行為承擔一定的法律後果，其成為適格被告也有一定的道理，但是，在行政訴訟程式中的適格被告僅僅是形式上的被告，這樣設定的目的是為了保證原告的訴權能夠儘快的得到法院的支援，而法院最終裁判由誰來承擔行政行為所引起的法律責任才是實質上的被告，程式法所要解決的僅僅是程式上的被告。我國的行政主體理論是舶來品，在引進之初僅僅是用了行政主體這一法律術語，而將其本來的內容剝離出去，塞進的.卻是我國自己的東西，對其原來的內容作了實質性的改變，這就導致了國內理論不同於國外。國外行政主體理論與行政訴訟制度中規定的適格被告沒有必然的聯絡，更不用說存在一一對應的關係了。國外採用的是“誰行為，誰被告”的模式確認適格的行政訴訟被告，並不要求適格被告一定要具有承擔法律責任的能力，但行政主體並不因此而無需承擔終極意義上的法律責任。我國將行政主體與行政訴訟被告混為一談，縮小了被告範圍的同時也意味著能夠接受司法審查的行政權力也很少。而行政相對人由於缺乏相應的專業知識，難以對哪一機關或組織是適格被告作出正確認定，這無疑導致了訴訟程式複雜化。
隨著社會發展以及行政法理論研究的不斷深入，“誰主體，誰被告”的行政訴訟被告確認規則不斷凸顯其弊端：1.按照我國行政主體理論，做出某一具體行政行為的組織並不一定是適格的被告，如果需要訴訟的話，則由其背後的行政主體出庭應訴，行政主體忙於應付完全不瞭解的訴訟，無疑對是對行政資源的一種浪費。我國的廣大民眾還是不想到法院打官司，行政訴訟複雜的程式讓人民群眾無所適從。2.行政主體多元化發展的同時，行使行政公權力的主體也朝多元化發展，不僅機關、組織可以行使行政公權力，而且在某些特定條件下個人也可能代表國家行使公權力，一味的堅持我國現行行政主體理論，一旦非行政主體做出的具體行政行為侵害行政相對人的權利，那麼受害者的權益保護就無從談起。3.“誰主體，誰被告”的制度易導致行政相對人訴訟無門，對那些違規行使行政公權力的實施者就沒有了法律上的監督，司法監督的缺失就有可能導致行政權力的濫用，行使行政權力的公開化、透明化就難以實現。
三、對重構我國行政訴訟被告認定規則的建議
正如費希特所言，真正的學者應該是高度重視人類的，並能夠為社會的發展作出表率。現代社會中，對於我國的行政訴訟被告認定規則，筆者認為有必要改變這種不適應當代需要的制度，適時引進國外“誰行為，誰被告”的理念，重構我國的行政訴訟被告認定規則。
第一，“誰主體，誰被告”這一理論主導了我國行政訴訟被告認定規則20 多年，不可否認這一理論引進之初為我國行政法領域做出的貢獻。同時，我們也要清晰地看到，理論需要實踐，更要經得起實踐的考驗。社會發展日新月異，司法實踐中遇到的行政審判案件也趨於複雜。筆者認為，應適時參考國外的先進經驗，採用一種新思路來解決行政訴訟被告認定難的問題———採用“誰行為，誰被告”的模式來認定行政訴訟被告，即以行政行為的實施者為行政訴訟被告。
“誰行為，誰被告”要求將行政主體和行政訴訟被告相分離，而我國現行法律規定將這兩者等同起來，不但使得行政主體受制於程式法的條條框框，導致其無法促進我國行政公權力的理性發展，而且受現行行政主體理論的影響，行政訴訟被告被披上了實體法的外衣，其程式法的色彩無法突顯出來。實施了行政訴訟法中規定的行政爭議行為的實施者能夠成為法律層面的被告，是否得到授權均不影響其是適格的被告。雖然不排除個人行使行政公權力侵害他人權益行為的出現，但從我國傳統法治文化來看，將自然人列入行政訴訟被告不具有可行性。
筆者認為，採用“誰行為，誰被告”的模式來認定行政訴訟被告，有以下幾點優勢：第一，牽制行政公權力的濫用，必要時需進行一定的制裁。法律具有滯後性的特點，作為事後司法監督機制之一的行政訴訟，對違法行政行為進行有效制裁，保護合法權益，也牽制著行政權力使用者的慾望。確立“誰行為，誰被告”的行政訴訟被告認定規則，將使得行政權力的實施者在運用公權力管理國家事務的時候，不得不認真審視自己的行為，必將會更加註意自己行為的合法性，在做出某一行為時做到“三思而後行”，儘量避免因為不當的行政行為把自己推向被告席，如此一來，這必將能夠有效遏制濫用行政權力現象的出現，也有助於我國建設責任型政府。
第二，確立“誰行為，誰被告”的認定規則，有利於保護行政相對人的訴權。行為者為被告首先就解決了原告狀告無門的窘境，不需要花費大量的精力去尋找哪個部門為被告更為適宜，更加不用擔心錯列被告。行政訴訟被告是屬於程式法上的範疇，而法律責任的最終承擔者是行政主體，將行為者列為被告，並不會影響法律責任的歸屬認定，原告的訴權並不會受影響。同時，行政相對人與行為實施者對薄公堂，雙方當事人都能更好地陳述事實，法院也能夠更好地還原事實，進而作出正確判決，保護當事人合法權益。
第三，“誰行為，誰被告”意味著行政訴訟被告範圍的擴大，行政相對人也能夠迅速判斷何者為被告，無需再考慮行為者是否具有行政主體資格，法院也不需要因被告不適格而駁回原告起訴，這就提高了訴訟效率。行政行為實施者是具體行政行為的創造者、實踐者，其對這一行政行為因何而設非常清楚，由實施者到法院參與庭審能夠避免由其他主體來應訴卻不懂涉訴行為設立的目的，導致需延長舉證期限、休庭請示等尷尬情形的出現。
總之，將“誰行為，誰被告”確立為我國行政訴訟被告認定資格還原了我國行政訴訟制度的原本之意，不但方便了行政相對人運用法律手段保護自己的合法權益，而且能夠讓不當行使行政公權力的主體遭受到法律上的懲罰性評價，也有利於遏制行政公權力的濫用。
四、結語
透過前文的敘述，筆者相信，無論是理論界還是實務界，基本上對重構我國行政訴訟被告認定規則有了初步的構想，這說明我國已經有了確立“誰行為，誰被告”認定規則的土壤。第一，從我國近些年的行政理論和法院在審判實踐中的做法來看，我國已經具備了重新構建行政訴訟被告資格的內在條件。在行政法理論發展之初，行政主體理論滿足了行政訴訟被告資格認定的需求，不得不承認，時至今日，行政主體理論仍然與行政訴訟被告緊密聯絡在一起。但行政主體理論的發展帶來的功利性同樣也導致我國法律在確定行政訴訟被告存在漏洞，人們逐漸發現了行政主體理論在實踐中暴露出來的缺陷，隨之而來的就是一場司法改革的討論。人們在探討如何確立行政訴訟被告認定規則時，更加註重實用性，而“誰主體，誰被告”這一舊有的判斷標準在實踐操作中不斷遇到困難，人們急需新的確認規則來指導實踐。實踐中，在認定行政訴訟被告資格上，法院也在不斷進行著創新，最高人民法院甚至專門出臺了相關的司法解釋給予肯定，這無疑是在實踐中給了提示———“誰主體，誰被告”的標準已經無法解決當今社會不斷出現的新型行政爭議，需要進行革新。同時理論界也在不斷為重構行政訴訟被告認定規則獻言獻策，以薛剛凌教授、楊偉東教授為代表的學者們也不斷在對我國的行政主體進行反思，呼籲儘早確立“誰行為，誰被告”這一新的標準。
國外關於“誰行為，誰被告”認定規則的經驗可以為我們提供有益借鑑，理論界也對國外的先進理念做出了合理性的分析，引入新標準並非不可行。從國外的做法來看，適格的行政訴訟被告並非必須具備行政主體資格，為了給行政相對人提供訴訟上的便利，往往把行政主體與行政訴訟被告分離開來，這樣就減少了法院在確認被告的時間，提高了訴訟庭前效率。理論上說，行為實施者的物件是行政相對人，行政相對人是具體行政行為最為直接的接觸物件，如此也能夠方便行政相對人針對自己的合法權益向法院提出合理請求，行政相對人也能夠更加準確地提供有利於自己的證據;而對於具體行政行為的實施者來說，也更瞭解行政相對人的基本情況以及是依據哪些法律法規作出哪一具體的行政行為，由行為實施者參加庭審更加了解行政爭議的緣由，如此就大大縮短了案件的審批期限，節約了司法資源。
從國外的審判實踐可以看出，法院透過判決認定適格的被告需承擔法律上的責任，而這個適格被告卻沒有法律承擔能力，但透過一定方式，總能將隱藏在適格被告背後的“行政主體”找出來，讓這個“行政主體”承擔法律上的責任。前文已經分析了國外運用“誰行為，誰被告”標準的經驗，我們可以把這些經驗用於實踐，改善我國行政訴訟被告認定標準。可見，現行採用的“誰主體，誰被告”的行政訴訟被告認定標準在實踐中缺乏科學性，適時引進“誰行為，誰被告”的認定規則能夠方便當事人起訴，也能夠保障具體行政行為實施者在庭審過程中提出質證，新認定規則能夠解決我國行政主體與行政訴訟被告混淆的實體與程式問題，幫助我們釐清兩者的關係，能夠完善我國的行政救濟程式，為推進我國的司法改革貢獻綿薄之力。