中國參與式預算模式的比較及其完善論文
中國參與式預算模式的比較及其完善論文
論文摘要：參與式預算作為一種更加民主的預算決策機制，源於巴西。在我國最早實行參與式預算的是浙江溫嶺。其後在聯合國發展基金會的支援下，哈爾濱和無錫也進行了試點。之後，上海一些地區也進行了參與式預算的嘗試。雖然目前在中國已經有多個地方實行參與式預算，但是，中國的參與式預算主要是以溫嶺和哈爾濱、無錫模式為主。
論文關鍵詞：參與式預算,模式,比較,完善
一、參與式預算的概念和內涵
參與式預算是由巴西南部的阿雷格里港市最先實行的一種公共資源配置的決策機制，之後，美國、英國、德國、法國等歐美髮達國家以及南非、印度等發展中國家甚至拉美和非洲的一些落後國家也都開始實施參與式預算。參與式預算與傳統的預算相比，其差別在於在預算過程中引入了民眾的參與。傳統預算“二上二下”的過程是將民眾排除在外的，是政府各部門分析民眾的需求然後結合財政資金情況而形成的預算，至於財政資金是否用於民眾最需要的地方、財政資金的公平性、公開性等很難有保障。而在參與式預算中，透過民眾的參與、意見表達使得財政資金花到民眾最需要的地方，並且更大程度地保證預算的公平、公開。由於參與式預算在不同地方的方式各不相同，因此，要對參與式預算下一個統一的定義存在著一定的難度。聯合國將參與式預算定義為，“參與式預算是人們對於全部或部分公共資源配置的決策制定或參與決策制定的機制。”即參與式預算打破了傳統公共預算領域中由少部分專家人做出決策的機制，而是讓公民個人或者公民組織參與到公共預算實質性階段，最終實現公民參與、公共預算、公共政策三者的有機統一。
二、中國參與式預算的模式
（一）參與式預算的溫嶺模式
參與式預算的溫嶺模式以新河鎮的模式為典型，之後，溫嶺市的澤國、箬橫、濱海、大溪等鎮也借鑑新河鎮開始實行參與式預算，並且在此基礎上進行了一些創新和完善。溫嶺模式主要可以分為以下四個步驟：
1.預算初審民主懇談：(1)由鎮人大主席團提名並經人大預備會議選舉人大財經小組，該小組成員由人大代表組成，可以聘請若干專業人士參加小組工作；(2)鎮人大主席團領導鎮人大財經小組，組織預算初審民主懇談會：政府提供預算方案及細化說明，人大主席團召集民意代表（人大代表、各協會、社會團體、各界代表和公民）參加初審懇談會，財經小組成員分為工業、農業、社會三個專門小組，與民意代表、政府人員一起對政府預算報告進行商談；(3)懇談會後三個專門小組彙總各方意見形成各自預算初審報告。
2.人大預算審議、懇談：(1)人大全體會議期間，鎮人大主席團組織人大代表民主懇談，審議政府預算報告；(2)政府提供預算方案及細化說明，財經小組各專門小組向參加預算懇談會代表作預算初審報告，人大代表與政府人員商談預算報告，提出意見和建議；(3)人大主席團與政府召開聯席會議，根據預算初審報告和人大代表的意見和建議，由政府修改預算方案；(4)向人大會通報政府預算修改方案，各代表團分組審議，(5)名以上人大代表聯名可以依法提出預算修正案。
3.預算報告的修改與透過：(1)鎮人大主席團審查代表預算修正案，符合條件的修正案提交人大會議表決；(2)鎮政府根據超過出席會議1/2人數的代表贊成透過；若不透過，重新修改直至透過。
4.預算執行與監督：(1)人大閉會期間，鎮人大財經小組對政府預算執行情況進行監督，可隨時瞭解政府預算執行情況；(2)政府每季度向人大財經小組彙報預算執行情況；(3)政府預算調整提交人大財經小組備案，重大調整以及使用超收入追加預算支出專案，政府須向財經小組提交相關方案或議案，由財經小組提請人大主席團召開人民代表會議依法審議、表決、通過後執行；(4)人大審議新一年度預算報告之前須對上年度預算執行情況進行審議(袁方成，2006)。
在以上四個步驟中，溫嶺市的一些鎮對這些環節的一些細節做了進一步的創新和探索，具體體現在以下幾個方面：
1．民意代表的隨機抽樣機制。民意代表是運用excel在全鎮人口中依據村民選舉名單隨機抽選出來的。按照1000人口以上每村（或居委會）4人，1000人口以下每村2人的原則，從全鎮12萬人口中抽選了275名代表。這樣有助於保障參與機會平等，避免代表選取的人為操縱和參與群體的.單一性，保證懇談代表的代表性和公正性（餘英，2008）。
2．小組分組商談與大會集中商談相結合的機制。為使預算民主懇談的商談過程更為審慎，相對於新河鎮“預算初審民主懇談”環節，澤國民意代表與政府預算懇談程式安排更為細緻：a將民意代表抽籤分組；b各小組召開第一次民主懇談會，商談各預算專案；c政府官員與所有民意代表參加第一次集中商談，討論各預算專案；d各小組召開第二次民主懇談會，繼續商談；e政府官員與所有民意代表參加第二次集中商談，深化討論各專案預算。
3．主持人制度。鑑於民意代表、政府官員之間在利益立場、資訊佔有、知識層次、語言表述等方面的差異，澤國鎮參與式預算程式中設定主持人制度：選取具有正義感與責任心，有較強的語言表達能力，熟悉當地民情、語言的人擔任主持人；在預算民主懇談的小組分組商談與大會集中商談的程式中由主持人分別主持；主持人公正、中立，引導商談過程有序而理性地展開。
（二）參與式預算的哈爾濱、無錫模式
哈爾濱、無錫模式的預算過程可以分為四個階段：
第一階段：宣傳組織發動：成立工作班子，擬定試驗計劃，明確試驗目的和辦法，宣傳組織發動社群群眾，以社群為單位，推薦候選專案。
第二階段：群眾民主決策：試驗工作班子在收叢集眾意見的基礎上，按照社群發展要求和財力可能，提出擬提交群眾代表大會討論票決專案，在一定範圍內徵求意見，並形成專案初步預算。同時，擬定規則，產生群眾代表。然後，召開群眾代表大會票決正式實施專案。
第三階段：組織專案實施：制定試驗專案管理意見，規範試驗專案管理。尊重群眾票決結果，將其作為專案立項依據，並細化專案工程預算，辦理相關規定手續，依法公開對外發包並組織施工。
第四階段：群眾跟蹤監督：專案執行過程中，組織社群群眾監督和質詢，並向有關部門反饋意見。專案執行結束後，委託財務審計，並組織群眾代表和有關專家對專案實施情況進行績效評估，審計和評估結果，作為試驗是否成功和財政撥款的主要依據。同時，總結和積累試驗經驗，為進一步推進改革提供可靠資訊（盧露，李新軍，2009）。
總結一下其基本程式是：根據資金來源，確定資金額度；廣泛徵求意見，確定備選專案；開展民主投票，確定參與式預算專案；成立專案所在村屯、社群代表大會；召開專案所在村屯、社群代表大會，選擇專案；組織專案招標，村民、居民代表跟蹤監督；組織工程驗收，進行績效評估；檢查“參與式預算”工作程式，總結評比。哈爾濱、無錫兩地的參與式預算是隻將部分預算資金，尤其是公共基建專案資金交由公眾選擇決定，並且在選擇過程中人大沒有介入。
三、兩種模式的比較
（一）兩種模式的共同點
1．引入民眾參與，體現民眾需求
民眾參與，體現民意，這是所有參與式預算的共同點，也是其與參與傳統預算最大的差異所在。無論是溫嶺模式還是哈爾濱、無錫模式，他們都在預算過程中擴大了民眾的參與主體和範圍，民意得到了表達，從而使預算資金花在群眾最需要的地方。
2．吸收專家意見建議
溫嶺模式和哈爾濱、無錫模式在預算過程中都引入了學術組織的參與主體，溫嶺模式是透過人大選舉財經小組，財經小組的成員除了人大代表外還吸收了一些專業人士。並且還聘請專業人士對人大代表和群眾以及懇談大會中的主持人進行培訓，以提高他們在預算方面的專業水平。無錫、哈爾濱模式中則組織專家在專案完成後進行審計和績效評估總結經驗（王逸帥，苟燕楠，2009）。專業人士的加入彌補了民眾和政府在參與式預算改革知識方面的缺陷，有利於參與式預算的科學化。
3．參與都是從最基層開始
兩種參與式預算模式都是從最基層的社群和村開始進行。這體現了我國民主的進步。隨著經濟的發展和人們生活水平的提高，民主意識的增強，人們對於公共品的需求也在擴大。同時，民眾的納稅人意識也在增強，人們希望能夠參與到預算中去，使得預算資金用於民眾所需。上述兩個參與是預算從最基層開始，一定程度上可以縮小難度。因為越是基層，其涉及的民眾相對來說範圍比較小，問題相對簡單。而若是從較高層面進行試點則需要下級政府也相應改革，因此就會比較複雜。由於我國公共預算本身還不夠完善，中央等上級政府也沒有一個成熟的方法，因此，基層政府先試點然後層層上推，有利於參與式預算的實行。目前，上海市在區一級政府進行參與式預算試點，其難度相對較大，取得了一定的成績，但是還有待於進一步的探索。
（二）兩種模式的不同點
1．參與的目標與理念的不同
溫嶺模式參與式預算的理念側重於夯實代議制平臺，整合基層治理。因為溫嶺模式起源於“民主懇談”，以“民主懇談”為核心。由於“民主懇談”最初是用來解決民眾參與、整合民意的一種措施，所以，溫嶺模式的參與式預算其理念更側重於如何在預算過程中將基層民意和民眾的理性吸收到基層人大中來，從而夯實基層代議制平臺。而哈爾濱、無錫模式的目標和理念的側重點在於使預算資源分配民主化和透明化。
2．參與方式的不同
溫嶺模式的參與式預算中，民眾是由人大主席團召集，在預算初審階段與人大進行民主懇談，以此來表達民意。而在哈爾濱、無錫模式中，是透過成立一個工作班子，由這個工作班子來組織下面各社群、村屯代表的工作。因此，我們可以看出，溫嶺模式是透過人大這一平臺，將體制外的民意與體制內的決策結合起來。而哈爾濱、無錫模式則是透過構建一個新的平臺來組織民意（陳家剛，2007）。
3．參與的預算範圍廣度不同
溫嶺模式是將全部公共預算交由人大討論決定，由於溫嶺模式中，人大在預算的審議、監督方面發揮的作用，使得人大主席團所召整合立的民眾也相應參與了預算各方面資金的參與討論。而哈爾濱、無錫模式由於是在體制外新成立了一個工作班子，不像人大那樣，具有一個穩定的機制，再加上剛開始試點不夠成熟，因此，其參與面侷限於部分預算資金，尤其是公共基建專案資金交由公眾選擇決定。
4．參與的側重環節不同
溫嶺模式民眾參與主要在民意表達和預算初審階段，而在之後的預算執行與監督方面則比較薄弱。而哈爾濱、無錫模式則不僅僅側重於民意表達和預算初審，以哈爾濱道里區為例，代表在各個階段的職責主要是：擬建專案階段透過調查問卷、居民座談會、設立意見徵求箱等方式收集民情民意；列出候選專案之後，召開居民代表大會進行投票排序；針對投票確定的專案，分別召開專案所在地的居民代表大會，徵求代表對建設方案和工程預算的意見；工程進行中，每月向居民代表通報以此進度情況；工程結束，召開代大會公佈質量評估報告，並實地參觀專案。可見，哈爾濱、無錫模式對於後續的執行監督比較到位。
四、參與式預算模式的相互借鑑及完善
1．人大制度與民眾參與相結合
我國的人大是全國的最高立法機關，人大制度是一種比較穩定的制度，因此，將人大制度與參與式預算相結合有利於參與式預算的制度化與穩定性。我國目前的參與式預算的最大缺陷就是缺乏制度化與合法化。由於參與式預算的開展並沒有法律的規定，它的開展更多的具有自下而上的色彩，因而，它與領導人的膽識、魄力以及公眾的參與意識和民主意識有很大的關係，這就很可能導致人走政息的情況。如2007年，由於原鎮黨委書記蔣招華因為當選為溫嶺市長離開了澤國，參與式預算立即在那裡遭到冷落。因此，將人大制度與參與式預算相結合，並且加快建立參與式預算的法制化與合法化程序，從而保證參與式預算的持續穩定實施。而且，將人大制度與參與式預算相結合也有利於人大制度的完善，加強人大在預算審議和監督方面的作用。
2．參與式預算各個環節都要加強參與
預算過程是一個整體，任何一個環節實施得不好都會影響到公共資源的配置以及民眾需求的滿足。由於我國預算的軟約束，不像國外一些國家，預算的執行嚴格按照預算進行，因此，必須對後續的執行及其結果加強監督，使得預算執行按照事先制定的預算進行。在這方面，溫嶺模式應該借鑑哈爾濱、無錫模式，在預算的執行及其結果評估上加強監督（張妮，2007）。因此，可以考慮加強溫嶺模式中所建立的人大財經小組在預算執行監督中的作用，人大財經小組可以在任何時候對政府的預算執行情況進行質詢，從而保證預算的執行按照預算案進行。
3．擴大參與式預算的範圍和廣度
目前的參與式預算模式中，哈爾濱、無錫模式的參與範圍僅限於關於公共基建專案的預算資金，其所佔預算資金的比例比較小。而溫嶺模式範圍相對較大，因為其將全部公共預算交由人大審議，這就相應的也擴大了參與式預算的範圍。在公共預算中，不僅包括專案資金，還包括行政執行經費等，因此，擴大參與式預算有利於加強對政府行為的監督，減少政府的浪費，最佳化財政資金的配置。因此，在參與式預算發展的過程中，必須逐漸擴大參與式預算的範圍和廣度，最終達到群眾參與政府的每一分錢的使用，群眾瞭解每一分財政資金的去向。
4．多層次民主懇談
在溫嶺模式中，澤國民意代表與政府預算懇談程式安排非常細緻：民意代表分成各小組，之後各小組召開第一次民主懇談會，商談各預算專案；然後，政府官員與所有民意代表參加第一次集中商談，討論各預算專案；各小組召開第二次民主懇談會，繼續商談；政府官員與所有民意代表參加第二次集中商談，深化討論各專案預算。如此民意代表小組的兩次懇談和民意代表與政府的兩次懇談之後，使得預算方案更加科學化、合理化（任傳濤，2009）。在哈爾濱、無錫模式中，預算初審階段民眾民意主要是透過問卷調查和居民大會的形式來徵集，然後由工作小組將民意反映到政府，這一方法在民眾與政府之間的溝通上顯得比較單薄，因此，哈爾濱、無錫模式可以借鑑溫嶺模式。
結語
參與式預算在各個地區實行必將會帶有各個地方的特色，同時也會顯現出其缺陷，因此，在參與式預算的實行過程中，各個地方必須要加強與其它地區的相互借鑑，從而進一步完善本地區的參與式預算模式，使得參與式預算真正起到體現民意、滿足民眾需求的作用，同時保證參與式預算的科學化、合理化。
參考文獻
1 袁方成.“參與式財政”:國外地方治理的實踐創新[J].政治學研究.2006,(6)
2 餘英.參與式預算:地方政府預算制度改革模式研究[J].改革論壇.2008,(10)
3 盧露,李新軍.從參與式預算看預算民主――以新河鎮為例[J].城鄉建設.2009,(8)
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6 張妮.參與式預算改革實驗[J].決策,2007,(5)
7 任傳濤.參與式預算的理念、制度及實踐. 2009.5